Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2022 г. по делу N 8а-169/2022-(8а-22230/2021)[88а-28/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Ермолаевой Л.П. и Печенкиной Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления строительства и архитектуры администрации Чайковского городского округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 ноября 2021 года и кассационные жалобы Мякишевой Людмилы Федоровны, Мякишевой Татьяны Анатольевны, Огородовой Елены Николаевны, Пономарева Сергея Степановича, Барановой Расимы Фаатовны, Шишкиной Людмилы Викторовны на решение Чайковского городского суда Пермского края от 17 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 ноября 2021 года по административному делу N 2а-622/2021 по административному исковому заявлению Иксановой Людмилы Викторовны, Южаниной Ларисы Николаевны о признании не действующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения Мякишевой Т.А, представляющей свои интересы и интересы Мякишевой Л.Ф, Пономарева С.С, Барановой Р.Ф, Шишкиной Л.В, представителей Управления строительства и архитектуры администрации Чайковского городского округа Бауэр И.В, администрации Чайковского городского округа Зайцева А.Н. поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей, что обжалуемое апелляционное определение является законным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением администрации Чайковского городского округа администрации от 21 декабря 2020 г. N 1246 "Об утверждении документации по планировке территории в составе проекта межевания в границах 2 кварталов, ограниченных улицами Гагарина, Сайгатская, переулком Уральским, переулком Свободы, в г. Чайковский" утверждена документация по планировке территории в составе проекта межевания в границах 2 кварталов, ограниченных улицами Гагарина, Сайгатская, переулком Уральским, переулком Свободы, в г.Чайковский (кадастровый квартал "данные изъяты") (далее также проект планировки), Иксанова Л.В, Южанина Л.Н, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании проекта планировки территории не действующим, по существу в части отображения границ принадлежащих им на праве собственности земельных участков.

Иксанова Л.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", общей площадью 1017 кв.м, вид разрешенного использования земельного участка: "огородничество", категория земель "земли населенных пунктов", адрес местоположения: Пермский край, г. Чайковский, пер. Свободы.

Южанина Л.Н. собственник земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", общей площадью 796, 5 кв. м, вид разрешенного использования земельного участка: "жилая застройка индивидуальная", категория земель "земли населенных пунктов", адрес местоположения: "данные изъяты".

В Едином государственном реестре недвижимости имеются сведения о местоположении границ указанных земельных участков.

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что утвержденный оспариваемым нормативным правовым актом проект планировки (фактически проект межевания) установилграницы их участков таким образом, что была изменена конфигурация границ, площадь участков, вследствие чего части данных участков были отнесены к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", принадлежащем на праве собственности Мякишевой Л.Ф, чем созданы препятствия в использовании данных земельных участков.

Решением Чайковского городского суда Пермского края от 17 августа 2021 года в удовлетворении требований Иксановой Л.В. и Южаниной Л.Н. отказано.

Апелляционным определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 ноября 2021 года решение Чайковского городского суда Пермского края от 17 августа 2021 года отменено, принято по делу новое решение о признании недействующим с момента принятия оспариваемого постановления администрации в части земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты".

В кассационной жалобе Мякишевой Л.Ф. поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (поступила в суд первой инстанции 22 декабря 2021 года) ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов как незаконных, о направлении дела на новое рассмотрение.

В кассационной жалобе Управления строительства и архитектуры администрации Чайковского городского округа (поступила в суд первой инстанции 30 декабря 2021 года) ставится вопрос об отмене судебного акта суда апелляционной инстанции и оставления решения суда первой в силе.

В Седьмой кассационный суд общей юрисдикции также поступили кассационные жалобы граждан, которые не являются лицами, участвующими в деле: Мякишевой Т.А, Огородовой Е.Н, Пономарева С.С, Барановой Р.Ф, Шишкиной Л.В, ссылающихся на то, что являются собственниками земельных участков, находящихся в кадастровом квартале, о границах которого идет речь в оспариваемом проекте планировки.

Лица, участвующие в деле о рассмотрении жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, заслушав заключение прокурора, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции считает, что обжалуемое апелляционное определение подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.

В силу статей 128, 208 и 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт может быть оспорен заинтересованным лицом в случае, если на момент обращения в суд он нарушает или может нарушить либо иным образом затрагивать права, свободы и законные интересы заявителя.

Проект планировки, равно как и проект межевания территории обладает признаками нормативного правового акта.

Особенности же рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрены положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора (пункта 4 статьи 213 КАС РФ).

Вместе с тем, суд первой инстанции данного требования административного процессуального законодательства не выполнил, прокурора о времени и месте судебного разбирательства не известил, на что обоснованно обратил внимание суд апелляционной инстанции, устранив данный недостаток.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ)).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 ГрК РФ). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему законом. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок опубликования, соблюдены и не оспариваются административными истцами.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения, в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление комплексного развития территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Текстовая часть проекта межевания территории включает в себя среди прочего перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования (пункт 1 части 5 статьи 43 ГрК РФ).

При подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил (часть 9 статьи 43 ГрК РФ).

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, физические и юридические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории (часть 17 статьи 43 ГрК РФ).

Судами установлено, что основанием для подготовки проекта планировки явилась реализация намерений администрации, в том числе и по устранению реестровой ошибки в отношении 31 земельного участка, находящегося в данном кадастровом квартале, включая и вышеназванные земельные участки, между собственниками которых имеются давние споры о границах данных участков.

Администрация полагала возможным решить такой вопрос в рамках процедуры перераспределения земель.

Проект межевания разработан с целью дальнейшего проведения комплексных кадастровых работ.

В данном случае проект межевания принят с нарушением требований к образуемым (изменяемым) земельным участкам.

Образование земельных участков регламентировано нормами земельного законодательства.

Так, статьей 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) установлено, что земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно пункту 4 статьи 11.2 ЗК РФ образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков за исключением случаев, перечисленных в названном пункте.

В данном случае вышеназванные земельные участки не подлежат образованию по правилам статей 11.3 - 11.6 ЗК РФ, а также по правилам статьи 11.7 ЗК РФ и главы V.4 ЗК РФ.

Как указано в части 1 статьи 11.7 ЗК РФ, при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается.

При перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между такими собственниками об образовании земельных участков (часть 2 статьи 11.7 ЗК РФ).

Таких соглашений с административными истцами достигнуто не было, соглашений между указанными лицами и Мякишевой Л.Ф. об образовании земельных участков не имеется, напротив, между этими собственниками имеются разногласия, что влечет невозможность реализации проекта межевания.

При этом суд апелляционной инстанции справедливо отметил, что исправление реестровых ошибок не может служить целью подготовки проекта межевания территории, а процедура исправления реестровой ошибки, при наличии таковой, предусмотрена статьей 61 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 60 ЗК РФ действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 данного Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления.

Судебная коллегия отмечает, что отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (кадастровые отношения), регулируются Федеральным законом от 24 июля 2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", который спорные правоотношения не регулирует.

Вопреки доводам кассационных жалоб, оспариваемое правовое регулирование со всей очевидностью затрагивает права, свободы и законные интересы административных истцов, чего, однако нельзя утверждать в отношении лиц, не участвующих в деле, также подавших кассационных жалобы.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право кассационного обжалования вступивших в законную силу судебных актов принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле, если их права, свободы и законные интересы нарушены обжалуемыми судебными актами.

Разрешение судом вопроса о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, подразумевает, что в решении суда сделан вывод о том, что такие лица лишаются прав, ограничиваются в правах, наделяются правами и (или) на них возлагаются обязанности.

Из материалов настоящего административного дела усматривается, что судами по результатам рассмотрения дела вопрос о правах и об обязанностях Мякишевой Т.А, Огородовой Е.Н, Пономарева С.С, Барановой Р.Ф, Шишкиной Л.В. разрешен не был, при этом апелляционное определение не содержит выводов, относительно принадлежащих данным лицам земельных участков.

В силу части 1 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных данным Кодексом, вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 35 КАС РФ, в суд кассационной инстанции лицами, участвующими в деле, и другими лицами, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 321 КАС РФ кассационная жалоба возвращается судьей без рассмотрения по существу, если кассационная жалоба, представление поданы лицом, не имеющим права на обращение в суд кассационной инстанции.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 321 данного Кодекса.

В пункте 7 абзаца 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" разъяснено, что при подаче кассационных жалобы, представления лицом, не обладающим правом на обращение в суд кассационной инстанции (например, лицом, не участвующим в деле, права, свободы и законные интересы которого с очевидностью не нарушены вступившими в законную силу судебными актами), они подлежат возвращению на основании пункта 2 части 1 статьи 321 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В случае если кассационные жалоба, представление таких лиц переданы для рассмотрения судом кассационной инстанции, они могут быть оставлены без рассмотрения по существу (пункт 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таким образом, кассационные жалобы Мякишевой Т.А, Огородовой Е.Н, Пономарева С.С, Барановой Р.Ф, Шишкиной Л.В. по смыслу части 1 статьи 321 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации поданы лицами, не имеющими права на обращение в суд кассационной инстанции, что в силу 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для оставления таких жалоб без рассмотрения по существу.

Доводы Мякишевой Л.Ф. о допущенных нарушениях норм процессуального права при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции не могут быть приняты.

Утверждение Мякишевой Л.Ф. о пропуске административными истцами срока подачи апелляционной жалобы в Пермский краевой суд, основано на неправильном толковании норм процессуального права, в частности положений статьи 93 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки доводам жалобы, само по себе поступление в суд апелляционной инстанции ходатайства представителя Мякишевой Л.Ф. - Мякишевой Т.А. об отложении рассмотрения дела не является безусловным препятствием для рассмотрения дела в апелляционном порядке

Указанное ходатайство об отложении рассмотрения дела по апелляционной жалобе административных истцов, протокольным определением суда апелляционной инстанции мотивированно оставлено без удовлетворения.

Причины, по которым была заявлена соответствующая просьба, были тщательно изучены, и обоснованно расценены, как не свидетельствующие о наличии уважительных причин для неявки представителя в судебное заседание и его отложения.

Ссылки Мякишевой Л.Ф. на то, что она не было извещена о судебном заседании суда апелляционной инстанции 24 ноября 2021 г. противоречат материалом дела.

Доводы жалобы о том, что судом первой инстанции к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц не привлечены все собственники земельных участков, расположенных в пределах границ данной территории, не могут быть приняты во внимание, поскольку настоящее административное дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля, в связи с чем необходимости привлечения таких лиц для его правильного разрешения не имеется. Доводы кассационной жалобы в этой части также основаны на неверном истолковании норм процессуального права.

Сам по себе срок рассмотрения административного дела в суде первой инстанции, не свидетельствует о незаконности, состоявшихся по делу судебных актов.

Доводы, обоснованные ссылками на то, что границы земельного участка Мякишевой Л.Ф. достоверны, не имеют правового значения, ввиду того, что обжалуемым апелляционным определением границы каких-либо земельных участков не установлены, и никаких суждений по данному поводу в судебном акте не имеется.

Новые и (или) дополнительные доказательства, имеющие отношение к установлению обстоятельств по делу, судом кассационной инстанции не принимаются, поэтому ссылки на соответствующие документы, содержащиеся в жалобе Мякишевой Л.Ф, не заслуживают внимания, а такие доказательства судом кассационной инстанции к материалам дела не приобщаются.

Доводы лиц, участвующих в деле, относительно фактических обстоятельств, которые судами первой и апелляционной инстанций не устанавливались, не принимаются во внимание и не могут быть положены в основу постановления суда кассационной инстанции.

Утверждение о неисполнимости судебного акта суда апелляционной инстанции несостоятельно, поскольку правовые последствия такого судебного постановления заключаются в неприменении оспоренной документации по планировке территории в части земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", правовых последствий на которые ошибочно указано в жалобах, это апелляционное определение не влечёт.

Производство в суде кассационной инстанции, порядок осуществления которого регламентируется нормами главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предназначено для проверки законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов, в отношении которых исчерпаны иные установленные Кодексом способы обжалования судебного акта до дня вступления его в законную силу (статья 318 КАС РФ).

По результатам же рассмотрения апелляционной жалобы данное судебное решение отменено судом второй инстанции, то есть в законную силу не вступило.

Отсутствие предмета обжалования при отмене решения суда первой инстанции вышестоящим судом исключает рассмотрение поданной на такое решение суда кассационной жалобы, ввиду чего кассационная жалоба Мякишевой Л.Ф. в части обжалования решения Чайковского городского суда Пермского края от 17 августа 2021 г, не может быть рассмотрена судом кассационной инстанции.

Доводы жалоб были предметом исследования суда апелляционной инстанции и получили исчерпывающую правовую оценку с учетом установленных обстоятельств, не согласиться с которой оснований не имеется.

По существу эти доводы направлены на иную оценку доказательств и фактических обстоятельств дела и не подтверждают нарушений норм процессуального права, повлиявших на исход дела.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют представленным доказательствам, и основаны на правильном применении норм материального права и соблюдении норм процессуального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу судебного акта суда апелляционной инстанции, в связи с чем кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 24 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы Мякишевой Людмилы Федоровны, Управления строительства и архитектуры администрации Чайковского городского округа - без удовлетворения.

Кассационные жалобы Мякишевой Татьяны Анатольевны, Огородовой Елены Николаевны, Пономарева Сергея Степановича, Барановой Расимы Фаатовны, Шишкиной Людмилы Викторовны оставить без рассмотрения по существу.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 07 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи