Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 08 февраля 2022 г. по делу N 8а-717/2022[88а-2769/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Ладейщиковой М.В, Тетюева С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Белоярского городского округа на решение Свердловского областного суда от 12 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 года по административному делу N 3а-16/2021 по административному иску Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, заключение прокурора Ботева В.Ю, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

27 мая 2015 года Думой Белоярского городского округа принято решение N 38 "Об утверждении генерального плана Белоярского городского округа применительно к территории села Косулино и поселка Прохладный" (далее - Решение N38).

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим Решение N38 в части включения в границы населённых пунктов Белоярского городского округа лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: урочища КСП Косулинское Косулинского участкового лесничества Свердловского лесничества - в квартале 46 выделы 11-14; в квартале 48 выделы 28, 32; Косулинского участка Косулинского участкового лесничества Свердловского лесничества - в квартале 69 выдел 10 (с. Косулино); урочища КСП Косулинское Косулинского участкового лесничества Свердловского лесничества - в квартале 46 выделы 11, 13, 15, 16; в квартале 48 выделы 17, 23, 81 (пос. Прохладный), собственником которых является Российская Федерация.

Требования административный истец мотивировал тем, что оспариваемый акт принят с нарушением установленной действующим законодательством процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в нарушение статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, норм Федерального закона от 21 декабря 2004 года N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Свердловского областного суда от 12 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 года, административный иск удовлетворён, Решение N38 в оспариваемой части признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В поданной 22 декабря 2021 года кассационной жалобе Администрация Белоярского городского округа, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права, нарушение норм процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Прокуратура Свердловской области, Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, о причинах неявки не уведомили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь пунктом 1 части 3 статьи 8, пунктом 3 части 1 статьи 18, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 20 части 1 статьи 14, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обоснованно пришли к выводу о том, что Решение N38 принято уполномоченным органом в надлежащей форме и опубликовано в установленном порядке.

Вместе с тем, если проектом генерального плана городского округа предусматривается включение в границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года N 178 утверждено Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения (здесь и далее в редакции, действовавшей в период подготовки оспариваемого Генерального плана) организацию согласования проекта документа территориального планирования обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (орган местного самоуправления), являющийся заказчиком разработки проекта документа территориального планирования.

Заказчик в силу подпункта "а" пункта 5 Положения и норм части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен направить проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства (далее - уполномоченный орган в сфере градостроительства) в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Без проведения необходимых согласительных процедур проект документа территориального планирования не может представляться на утверждение и утверждаться (абзац 3 пункта 4 Положения).

Уполномоченным органом в сфере градостроительства на момент принятия Генерального плана являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года N 40, которое было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с действующим на момент возникновения спорных правоотношений Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства (далее - Рослесхоз), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

Проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, суды первой и апелляционной инстанций правомерно заключили, что генеральный план подлежал согласованию в Минрегионе России, который должен был подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в данном случае - от Рослесхоза.

Достоверно установив в ходе рассмотрения дела частичное наложение границ земель населенных пунктов села Косулино и села Прохладное в соответствии с генеральным планом, утвержденным Решением N38, и границ, находящихся в федеральной собственности лесных участков, убедившись в отсутствии согласования проекта генерального плана с Рослесхозом, суды нижестоящих судебных инстанций пришли к верному выводу о существенном нарушении процедуры согласования при подготовке проекта генерального плана, повлекшем нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, и, соответственно, о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласование генерального плана с Правительством Свердловской области не свидетельствует, вопреки ошибочному мнению автора жалобы, о соблюдении процедуры согласования проекта нормативного правового акта, поскольку указанный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласовал проект в пределах своей компетенции, которая не включает полномочия по согласованию проектов генеральных планов, в случае если этими проектами предусматривается включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 декабря 2011 года N 30-П указал, что введение института преюдиции требует соблюдения баланса между такими конституционно защищаемыми ценностями, как общеобязательность и непротиворечивость судебных решений, с одной стороны, и независимость суда, и состязательность судопроизводства - с другой; такой баланс обеспечивается посредством установления пределов действия преюдициальности, а также порядка ее опровержения.

Пределы действия преюдициальности судебного решения объективно определяются тем, что установленные судом в рамках его предмета рассмотрения по делу факты в их правовой сущности могут иметь иное значение в качестве элемента предмета доказывания по другому делу.

В данном случае установленные решением Свердловского областного суда по административному делу N 3а-268/2018 обстоятельства, свидетельствующие о том, что генеральный план был принят уполномоченным коллегиальным органом с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний, в надлежащей форме и доведен до сведения неопределенного круга лиц, никоим образом не подтверждают факт выполнения при принятии Решения N38 требований части 8 статьи 24, пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Поэтому суды правомерно отклонили доводы Администрации Белоярского городского округа о преюдициальном значении вышеназванного судебного акта для проверки соблюдения процедуры включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населённых пунктов.

Выводы судов об обстоятельствах, входящих в предмет доказывания по делу, аргументированы и основаны на совокупности доказательств, которые оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Наложение границ земель населенного пункта на земли лесного фонда в ходе рассмотрения дела достоверно установлено, в том числе на основании заключения ФГБУ "Рослесинфорг", выписок из Единого государственного реестра недвижимости, выписок из государственного лесного реестра, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится информация о составе земель лесного фонда, о лесных участках, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

Процессуальных нарушений при рассмотрении дела не допущено.

Специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределенный круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, не ограничен.

Согласно частям 4, 5 статьи 38, статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом с участием лиц, обратившихся в суд с административным исковым заявлением, представителей органа местного самоуправления, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.

В силу статьи 47 названного кодекса судом к участию в административном деле также могут быть привлечены заинтересованные лица, если их права и обязанности могут быть затронуты решением суда.

Таких оснований по данному делу в отношении Правительства Свердловской области и собственников земельных участков, вопреки доводам жалобы, не имелось.

Правительство Свердловской области не является органом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, его права и обязанности Решением N38 непосредственно не затрагиваются.

Равным образом распространение оспариваемого нормативного правового акта на неопределенный круг лиц, в частности собственников отдельных земельных участков, их заинтересованность в исходе конкретного дела, сами по себе не свидетельствуют о принятии по настоящему делу судебного акта, непосредственно влияющего на их права и обязанности.

Вопросы установления границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суждения о пересечении спорных лесных участков с земельными участками, находящимися в частной собственности, не имеют правового значения для настоящего административного дела, поскольку с учетом принятия Федерального закона от 29 июля 2017 года N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка с определенной категории земель" собственники земельных участков не лишены возможности защитить свои права и законные интересы способами, предусмотренными гражданским законодательством.

Доводы кассационной жалобы о том, что административный иск заявлен неуполномоченным лицом, несостоятельны.

Согласно статьям 125, 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), который в соответствии с пунктом 5.20(3) названного выше Положения осуществляет от имени Российской Федерации защиту, в том числе в судебном порядке, имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений.

В соответствии с пунктом 2 Положения о Департаменте лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу, утвержденного Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 19 июня 2015 года N 198, Департамент является территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства, действующим на территории Уральского федерального округа.

В связи с изложенным, Департамент обладает правом на подачу административного иска в целях защиты прав Российской Федерации.

Довод кассационной жалобы о пропуске административным истцом трехмесячного срока на обращение в суд за защитой нарушенного права, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является ошибочным.

В силу части 5 статьи 208 данного кодекса административный иск о признании нормативного правового акта недействующим может быть подан в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Иные изложенные в кассационной жалобе суждения, в том числе о добросовестности действий органов местного самоуправления Белоярского городского округа, о выборе административным истцом ненадлежащего способа защиты нарушенного права, правового значения не имеют.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Свердловского областного суда от 12 января 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации Белоярского городского округа - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 08 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи