Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 февраля 2022 г. по делу N 66а-157/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-520/2021 по административному исковому заявлению Попова Василия Ильича к Воронежской городской Думе о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, в части отнесения земельного участка к территориальной зоне Р-1 - "Зона земельных насаждений общего пользования", по апелляционной жалобе Воронежской областной Думы на решение Воронежского областного суда от 28 сентября 2021 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя Воронежской городской Думы Пахмелкиной М.В, возражения представителя административного истца Кузнецовой М.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что постановленное по делу решение отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж (далее - Правила землепользования и застройки), включающие карту градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж.

Указанное решение опубликовано в издании "Воронежский курьер" N2 от 12 января 2010 года.

Попов В.И. обратился в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, как не соответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации и Генеральному плану городского округа город Воронеж в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к территориальной зоне Р-1 - "Зона зеленых насаждений общего пользования".

В обоснование заявленных требований административный истец указывал, что ему на основании договора N от 15 декабря 2017 года, заключенного с департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области на праве аренды принадлежит земельный участок с кадастровым номером N.

Согласно карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденной решением Воронежской городской Думы от 17 марта 2021 года N 200-V, указанный земельный участок относится к территориальной зоне Р-1 - "Зона зеленых насаждений общего пользования", в то же время на карте Генерального плана "Карта функциональных зон городского округа город Воронеж" указанный участок отнесен к функциональной зоне "Коммунально-складская зона".

По мнению административного истца, несоответствие территориальной и функциональной зоны в отношении земельного участка нарушает его права, как пользователя объекта недвижимости и не позволяет реализовать проект строительства на земельном участке автозаправочной станции (далее - АЗС), соответствующий виду его разрешенного использования.

Определением Воронежского областного суда от 29 июля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области.

Определением Воронежского областного суда от 26 августа 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление главного архитектора администрации городского округа город Воронеж.

Решением Воронежского областного суда от 29 октября 2021 года административный иск удовлетворен.

Признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу решение Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II (в действующей редакции) "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", отнесен к территориальной зоне Р-1 "Зона земельных насаждений общего пользования".

С Воронежской городской Думы в пользу Попова В.И. взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

Не согласившись с решением суда, административным ответчиком Воронежской городской Думой подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об изменении мотивировочной части судебного акта.

В обоснование доводов жалобы указано, что судом неверно дана оценка собранным по делу доказательствам, не учтена возможность размещения в функциональной зоне коммунально-складская зона 10% озелененных территорий, а следовательно, на карте территориальных зон Правил землепользования и застройки возможно появление зоны Р-1 -территории озеленения.

В решении суда верно отмечено, что спорный земельный участок был сформирован в целях проектирования и строительства стационарной АЗС и поставлен на кадастровый учет с соответствующим видом разрешенного использования до принятия оспариваемого решения Воронежской городской Думы, отнесение указанного земельного участка к территориальной зоне Р-1, градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение АЗС привело к невозможности использования земельного участка в соответствии с его назначением, что подтверждено апелляционным определением Воронежского областного суда и определением Первого кассационного суда общей юрисдикции по делу N2а-517/2020, что по мнению административного ответчика является основанием для признания Правил землепользования и застройки недействующими лишь по причине их принятия без учета сложившейся планировки территории.

Податель жалобы просил изменить состоявшееся по делу решение, исключив из мотивировочной части выводы о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта Генеральному плану городского округа город Воронеж.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Воронежской области и административным истцом представлены возражения.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив собранные по делу и представленные сторонами в суд апелляционной инстанции дополнительные доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) следует, что нормативный акт, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействующим, если он не соответствует закону или иным правовым актам.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее -ГрК РФ) (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Законом Воронежской области от 31 октября 2005 года N 66-ОЗ муниципальное образование город Воронеж наделено статусом городского округа.

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж, Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.

Решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, указанное решение подписано Главой городского округа город Воронеж и опубликовано в издании "Воронежский курьер" N 2 от 12 января 2010 года.

Из материалов дела следует, что обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдено, в связи с чем суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, официально опубликован и по этим основаниям административным истцом не оспаривался.

Административный истец на основании договора аренды земельного участка N от 15 декабря 2017 года, заключенного с департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области, является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: проектирование и строительство стационарной АЗС.

Постановлением главы городского округа город Воронеж N 665 от 16 мая 2007 года утвержден проект границ вышеуказанного земельного участка для проектирования и строительства стационарной АЗС.

Земельный участок с кадастровым номером N сформирован и поставлен на кадастровый учет 12 сентября 2007 года.

Постановлением главы городского округа город Воронеж N 1282 от 2 октября 2008 года разрешено проектирование строительства АЗС на ранее предоставленном земельном участке по адресу: "адрес". Управлением главного архитектора администрации городского округа Воронеж 12 октября 2009 года согласован эскизный проект "АЗС по "адрес"".

В соответствии с градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером N, утвержденным Приказом заместителя главы администрации городского округа город Воронеж от 30 апреля 2010 года N 269, разрешенное использование данного участка - проектирование и строительство стационарной АЗС.

На земельном участке с кадастровым номером N расположен объект капитального строительства - нежилое здание ГРП, принадлежащее на праве собственности Попову В.И.

Административный истец обращался в администрацию городского округа город Воронеж с заявлением о выдаче разрешения на строительство комплекса АЗС на земельном участке, однако в выдаче разрешения на строительство ему было отказано письмом от 12 ноября 2019 года, в том числе по тем основаниям, что рассматриваемый земельный участок располагается в границах территориальной зоны с индексом Р-1 - "Зона зеленых насаждений общего пользования".

Проанализировав данные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец, как субъект градостроительных правоотношений в силу положений части 1 статьи 208 КАС РФ вправе обратиться в суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Административный истец оспаривает установление Правилами землепользования и застройки в отношении арендуемого им земельного участка территориальной зоны Р-1 "Зона земельных насаждений общего пользования", то есть фактически им оспариваются границы данной территориальной зоны.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию регулируются законодательством о градостроительной деятельности, которое состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 4 и часть 1 статьи 3 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Территориальные зоны - зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статьи 34 ГрК РФ в редакции, действующей на дату принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки при подготовке правил землепользования и застройки, границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

В силу части 2 цитируемой статьи границы территориальных зон могут устанавливаться по:

1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

2) красным линиям;

3) границам земельных участков;

4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

6) естественным границам природных объектов;

7) иным границам.

Из объяснений стороны административного ответчика следует, что нанесение на карту градостроительного зонирования территориальной зоны Р-1 было обусловлено наличием Пеше-Стрелецкого бульвара.

Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ к территориям общего пользования отнесены территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Проверяя доводы административного ответчика, касающиеся формирования границ территориальной зоны, суд апелляционной инстанции установил, что общая площадь территориальной зоны Р-1, в границы которой был включен арендуемый административным истцом земельный участок, составляет 49 334 кв.м.

На момент принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки действовал Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 года N 422, согласно которому под Пеше-Стрелецкий бульвар по четной стороне улицы Пеше-Стрелецкая от улицы Космонавтов до ул. Героев Сибиряков была выделена функциональная зона зеленых насаждений общего и специального назначения/лесопарки.

Однако, устанавливая границы территориальной зоны в Правилах землепользования и застройки административный ответчик не учел, что на дату принятия Правил уже был сформирован и поставлен на кадастровый учет земельный участок, граничащий с Пеше-Стрелецким бульваром и переданный по договору аренды правопредшественнику административного истца с видом разрешенного использования: "проектирование и строительство стационарной АЗС" для указанных целей.

Поскольку согласно части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по границам земельных участков, постольку установление территориальной зоны территориальной зоны Р-1 в границах спорного земельного участка является неправомерным.

Судебная коллегия учитывает, что постановлением Администрации города Воронежа от 1 апреля 2003 года N 669 "О сохранении, развитии и благоустройстве зеленых зон общего пользования г. Воронежа" в первоначальной редакции в перечне бульваров Советского района города Воронежа значился Бульвар Пеше-Стрелецкий, площадью 2, 41 Га, расположенный по адресу ул. Пеше-Стрелецкая, четная сторона.

Администрацией городского округа на основании распоряжения от 17 октября 2008 года N699-р "О проведении мероприятий по результатам инвентаризации зеленых зон общего пользования городского округа города Воронеж" постановлением от 27 мая 2009 года N413 был скорректирован перечень зеленых зон общего пользования городского округа, при этом бульвар Пеше-Стрелецкий был сохранен в указанном перечне озелененных территорий общего пользования, однако, его ориентировочные площадные характеристики были сокращены с 2, 41 Га до 2, 4 Га и присвоен адрес "адрес".

В архивной копии постановления администрации городского округа от 27 мая 2009 года сохранилось схематичное отображение бульвара на ситуационном плане Советского района г. Воронеж, согласно которому бульвар располагается по четной стороне улицы от ул. улицы Космонавтов не доходя до ул. Героев Сибиряков.

Таким образом, установление территориальной зоны Р-1 в оспариваемых Правилах землепользования и застройки в границах, превышающих более чем в 1, 5 раза размеры бульвара Пеше-Стрелецкий было произведено с нарушением требований о необходимости учета при определении границ территориальных зон сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из дополнительно представленных суду апелляционной инстанции материалов следует, что формирование земельного участка, занимаемого бульваром Пеше-Стрелецкий произведено приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 15 июня 2016 года N1117з.

Согласно схеме расположения данного земельного участка площадь формируемого объекта составила 47 827 кв.м, при этом, земельный участок был сформирован по границам территориальной зоны Р-1 Правил землепользования и застройки с учетом исключения из нее земельных участков, ранее учтенных в ЕРГН с кадастровым номером N ("адрес") и с кадастровым номером N ("адрес").

В межевом плане земельного участка бульвара зафиксировано координатное описание поворотных точек, согласно которому из границ бульвара исключен спорный земельный участок, арендуемый административным истцом.

Участок под бульваром поставлен на кадастровый учет 2 августа 2016 года с кадастровым номером N. Копия выписки из ЕГРН представлена в материалы дела.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о нарушении требований ГрК РФ при формировании границ территориальной зоны судебная коллегия находит правильными.

Однако, суд апелляционной инстанции не может в полной мере согласится с выводами суда о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта Генеральному плану городского округа город Воронеж в редакции решения Воронежской городской Думы от 25 декабря 2020 года N137-V "Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021 - 2041 годы".

Согласно раздела 2.1 Генерального плана, город Воронеж представляет собой сложную и разнообразную пространственную структуру, в связи с чем одной из задач территориального планирования в части совершенствования функционально-планировочной структуры города является комплексное развитие территорий города, предполагающее создание районов смешанного функционального использования.

Как верно установилсуд первой инстанции, для формирования природных функциональных зон устанавливаются: зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (701010601); лесопарковая зона (701010604); зона лесов (701010605); зона озелененных территорий специального назначения (701010703).

Для формирования производственных функциональных зон устанавливаются: производственная зона (701010401); коммунально-складская зона (701010402); зона инженерной инфраструктуры (701010404); производственная зона сельскохозяйственных предприятий (701010503); производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур (701010400).

Вид функциональной зоны определяется по совокупности преобладающих видов разрешенного использования земельных участков, разделенных на группы территорий объектов (жилого, общественного, производственного назначения), попавших в каждую функциональную зону.

При этом, определяющим параметром развития функциональных зон является допустимое соотношение земельных участков, участков территории с различными видами разрешенного использования, разделенных на группы территорий объектов жилого, общественного, производственного назначения и озелененных территорий общего пользования в пределах функциональной зоны.

В границах каждой функциональной зоны устанавливается доля площади территории участков функционального назначения сопутствующей группы (обслуживающие, вспомогательные относительно основной функции), а также дополняющей - территории объектов, размещение которых в определенных небольших количествах допустимо в границах данной зоны и не наносит вред основной преобладающей функции. Также обязательным условием для всех функциональных зон является определенная доля озелененных территорий общего пользования.

Согласно таблице 3.1.2.1 Генерального плана для функциональной зоны 70101402 (Коммунально-складская зона) доля площади территории участков функционального назначения в границах застроенной территории функциональной зоны в % составляет:

- не более 5% для территорий объектов жилого назначения;

- не более 25% территории объектов общественного назначения;

- не менее 65% территории объектов производственного назначения;

Доля озелененных территорий в границах функциональной зоны 10%.

Разделом 3.1.3 Генерального плана установлено, что для всех функциональных зон к основным допустимым объектам и видам деятельности относятся объекты и виды деятельности территориальных зон градостроительных регламентов рекреационного назначения в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования.

Генеральный план является действующим и в цитируемой части не оспаривался.

Из истребованного судом апелляционной инстанции расчета соотношения площадей участков разного функционального назначения в пределах функциональной зоны следует, что территориальная зона Р-1 расположена вдоль ул. Пеше-Стрелецкая и проходит по территории всего квартала, ограниченного улицами Дорожная, Космонавтов, Пеше-Стрелецкая, Героев Сибиряков.

В границах указанного квартала располагаются три функциональных зоны:

- функциональная коммунально-складская зона N2059, общей площадью 41, 8475 Га;

- функциональная коммунально-складская зона N2058, общей площадью 39, 1414 га;

- функциональная зона транспортной инфраструктуры N0015.

В территориальную зону Р-1 согласно оспариваемой административным истцом карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки, составляющую 49 334 кв.м, включены три земельных участка: непосредственно участок под бульваром с кадастровым номером N, площадью 47 827 кв.м, участок, с кадастровым номером N, площадью 1080 кв.м. и участок с кадастровым номером N, площадью 427 кв.м.

Таким образом, ориентировочная площадь части территориальной зоны Р-1, расположенной в границах зоны N2058 5, 5156 га (или 6, 43%), а в границах зоны 2059 - 2 Га (или 4, 78%), что не превышает доли озелененных территорий в границах функциональной зоны, установленной Генеральным планом.

Поскольку территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 ГрК РФ, постольку с учетом требований установленных Генеральным планом городского округа город Воронеж к функциональной коммунально-складской зоне с допустимой долей в ней озелененных территорий не более 10%, оснований для вывода несоответствия территориальной зоны Р-1 функциональной зоне Генерального плана не имелось.

Между тем, поскольку земельный участок имеет вид разрешенного использования: проектирование и строительство стационарной АЗС", то при утверждении документов градостроительного зонирования органом местного самоуправления, в силу статьи 34 ГрК РФ должна была учитываться сложившаяся планировка территории и существующее землепользование. Каких-либо доказательств того, что административным ответчиком учитывалось существующее землепользование и сложившаяся планировка территории, материалы дела не содержат.

При таких обстоятельствах, выводы суда первой инстанции о противоречии Правил землепользования и застройки Генеральному плану являются ошибочными, однако данные выводы не повлекли принятие неверного решения, в связи с чем оснований для отмены состоявшегося по делу решения не имеется.

Учитывая, что Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж в оспариваемой редакции применялись, суд первой инстанции, определяя дату с которой Правила землепользования и застройки следует признать недействующими пришел к обоснованному выводу об определении такой даты моментом вступления решения суда по настоящему делу в законную силу.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Воронежского областного суда от 29 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Воронежской городской Думы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи