Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-17/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Селиверстовой И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-692/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества "Санаторий Истра" о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 19.03.2020 г. N6/2 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части установления на карте градостроительного зонирования городского округа Истра предельных параметров разрешенного строительства в 3 этажа в отношении земельного участка с кадастровым номером N, по апелляционным жалобам Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, Совета депутатов городского округа Истра Московской области и администрации городского округа Истра Московской области на решение Московского областного суда от 10 августа 2021 года, которым административный иск удовлетворен, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя администрации городского округа Истра Московской области Халимбекова М.А, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Куплиновой М.Н, возражения представителя административного истца Звягинцевой О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда отмене по доводам апелляционных жалоб не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 23 ноября 2017 года N14/13 утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Указанное решение опубликовано в общественно-политической газете "Истринские вести" N82(12.548) от 1 декабря 2017 года, N84 (12.550) от 8 декабря 2017 года и размещено на сайте администрации муниципального образования https://istra-adm.ru 14 февраля 2019 года.

Решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 19 марта 2020 года N6/2 в Правила землепользования и застройки внесены изменения. Указанное решение опубликовано в общественно-политической газете "Истринские вести" N20(12.777) от 10 апреля 2020 года, N21(12.779) от 11 апреля 2020 года так же размещено на сайте администрации муниципального образования https://istra-adm.ru 02 апреля 2020 года.

Административный истец АО "Санаторий Истра", являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 182 070 кв.м, категория земель земли особо охраняемых территорий, вид разрешенного использования для санатория "Истра", расположенного по адресу: "адрес" обратился в Московский областной суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части установления на карте градостроительного зонирования городского округа Истра предельных параметров разрешенного строительства в 3 этажа в отношении принадлежащего ему земельного участка.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в границах указанного участка им реконструированы корпуса в составе санатория имеющие этажность до 6-7 этажей и физкультурно-оздоровительный комплекс, имеющий 4 этажа.

Оспариваемыми изменениями в Правила землепользования и застройки в отношении земельного участка изменены параметры разрешенного строительства в части этажности объектов капитального строительства с 7 этажей до 3 без учета фактического землепользования и использования объектов капитального строительства выше 3-х этажей, при этом по мнению административного истца данное решение принято незаконно поскольку в период установленный пунктом 7 статьи 33 ГрК РФ действовал прямой запрет на изменение Правил землепользования и застройки, в связи с выявлением объектов самовольного строительства в целях защиты которых и установлено данное ограничение.

Административный истец указывал, что принятые ограничения нарушают его права в частности на получение разрешения на реконструкцию объектов недвижимости, узаконение возведенного строения без разрешительной документации. Представитель административного истца также указывала, что на основании установленных оспариваемым решением градостроительных параметров санаторию 25.01.2021 выдан ГПЗУ с ограничением возможности строительства и реконструкции выше 3-х этажей; а также получен отказ в выдаче разрешения на строительство в отношении корпуса N (предусматривающего реконструкцию путем надстройки 6-7 этажей), в том числе по причине несоответствия проекта предельному количеству этажей.

Решением Московского областного суда от 10 августа 2021 года административный иск удовлетворен.

Признано недействующим решение Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 19.03.2020 г. N6/2 "О внесении изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части установления на карте градостроительного зонирования городского округа Истра предельных параметров разрешенного строительства в 3 этажа в отношении земельного участка с кадастровым номером N с момента его принятия.

На Совет депутатов городского округа Истра Московской области возложена обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в местном печатном издании и официальном сайте в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

С указанным решением не согласились Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области, Совет депутатов городского округа Истра Московской области и администрация городского округа Истра Московской области.

В апелляционной жалобе Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области просит отменить состоявшееся по делу решение, указывая, что согласно "Карте зон с особыми условиями использования территории в границах муниципального образования" в составе Генерального плана спорный земельный участок частично расположен в водоохранной зоне, прибрежной защитной полосе и береговой полосе реки Малая Истра. На основании сведений государственной системы обеспечения градостроительной деятельности Московской области земельный участок также расположен на территории объекта культурного наследия "Санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня, 1910-е гг.: главный дом с домовой церковью, 1910-е г.г, парк XIX-XX в.", на территории зоны охраняемого природного ландшафта "усадьба "Голохвастовых, XVIII в.", на территории зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия "Санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня, 1910-е гг.: главный дом с домовой церковью, 1910-е г.г, парк XIX-XX в.": участок 1 индекс Р-2, участок 2 индекс Р-1, участок 3 индекс Р-3.

На основании решения Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП" СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. Санитарно-эпидемиологические правила", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2010 N45, земельный участок расположен во 2-м поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы, в том числе ориентировочно на расстоянии 6 метров от реки "данные изъяты" без учета рельефа местности согласно публичной кадастровой карте Росреестра.

11.12.2018 в администрацию городского округа поступило уведомление из Главного управления государственного строительного надзора Московской области о выявлении самовольных построек по адресу: "адрес"

Внесение изменений в оспариваемые Правила землепользования и застройки было обусловлено приведением данного нормативного акта в соответствие с постановлением Правительства Московской области от 17.08.2015 N713/30 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области", согласно которым допустимая этажность зданий в сельских населенных пунктах составляет 3 этажа.

Доводы истца о нарушении его прав оспариваемым нормативным актом материалами дела не подтверждены, судом неверно в спорных правоотношениях применены положения части 7 статьи 33 ГрК РФ, согласно которой со дня поступления в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольной постройки от исполнительного органа государственной власти, должностного лица, государственного учреждения или органа местного самоуправления, указанных в части 2 статьи 55.32 настоящего Кодекса, не допускается внесение в правила землепользования и застройки изменений, предусматривающих установление применительно к территориальной зоне, в границах которой расположена такая постройка, вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которым соответствуют вид разрешенного использования и параметры такой постройки, до ее сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями, за исключением случаев, если по результатам рассмотрения данного уведомления органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти, должностному лицу, в государственное учреждение или в орган местного самоуправления, которые указаны в части 2 статьи 55.32 настоящего Кодекса и от которых поступило данное уведомление, направлено уведомление о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается либо вступило в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, поскольку законодатель фактически устанавливает запрет на внесение изменений, которые могли бы привести к легализации такой постройки.

В апелляционной жалобе Совета депутатов городского округа Истра Московской области и администрации городского округа Истра Московской области приводятся доводы, аналогичные доводам апелляционной жалобы Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором и административным истцом принесены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - Кодекс, КАС РФ).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив собранные по делу доказательства, в том числе дополнительно представленные и принятые судом апелляционной инстанции, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, статей 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение представительным органом местного самоуправления городского округа генеральных планов городского округа и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения.

С учетом приведенных норм, а также положений Устава муниципального образования, вывод суда о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом - Советом депутатов городского округа Истра Московской области, с соблюдением процедуры его принятия, в том числе проведения публичных слушаний, и опубликования, является обоснованным.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Градостроительное зонирование согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ - это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки - документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что предметом спора явился градостроительный регламент, установленный для земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего административному истцу на праве собственности.

Указанный земельный участок согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости относится к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и имеет вид разрешенного использования: для санатория Истра. Участок застроен, на дату рассмотрения настоящего дела, на нем расположены 24 нежилых здания, включающие как непосредственно основные здания действующего санатория (жилые, лечебные корпуса, административный корпус этажностью от 1 до 7 этажей), так и объекты вспомогательного назначения (скважины, трансформаторные подстанции, хозяйственные строения и сооружения).

Согласно Генеральному плану городского округа Истра Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области N от 20.12.2019 спорный участок находится в функциональной зоне Р5- зона отдыха.

Оспариваемыми правилами землепользования и застройки участок отнесен к территориальной зоне О-4 зона объектов отдыха и туризма, которая установлена для размещения природных, исторических, социально-культурных объектов, включающие объекты туристского показа, а также иных объектов, способных удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил, а также для размещения объектов санаторно-курортного лечения в профилактических, лечебных и реабилитационных целях.

Правилами землепользования и застройки предусмотрено, что градостроительный регламент территориальной зоны должен применяться с учетом требований: СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы" (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2010 N 45), Решением Исполнительных Комитетов Московского городского и областного советов народных депутатов от 17 апреля 1980 г. N 500-1143 "об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП", и других нормативных правовых актов по установлению зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Границы зон санитарной охраны источников водоснабжения отображены в материалах генерального плана г.о. Истра на карте зон с особыми условиями использования территории (ограниченного доступа).

Градостроительный регламент территориальной зоны должен применяться в части, не противоречащей утвержденным режимам зон охраны объектов культурного наследия.

Картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки предельная этажность для спорного земельного участка установлена в 3 этажа.

По мнению административного истца снижение предельной этажности с 7 этажей (установленной первоначальной редакцией Правил землепользования и застройки) до 3 этажей (установленных оспариваемой редакцией Правил) нарушает его права на использование земельного участка по его назначению- для эксплуатации санатория, не позволяет провести реконструкцию действующих и постройку новых зданий выше трех этажей.

Федеральное законодательство ограничивает право собственника или иного землепользователя и землевладельца по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Проверяя оспариваемую норму на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Правовое регулирование земель осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 которого одним из принципов, на которых основываются данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, среди которых выделяется категория земель особо охраняемых территорий и объектов (подпункт 4).

Часть 1 статьи 94 ЗК РФ предусматривает, что к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

В силу части 2 цитируемой статьи к землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) особо ценные земли.

При этом согласно части 3 указанной статьи порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании федеральных законов.

Судом апелляционной инстанции было предложено сторонам предоставить доказательства, свидетельствующие о выделении и первичном формирования спорного земельного участка (либо участка из которого он был образован) в целях установления подкатегории данного объекта недвижимости, однако таких доказательств представлено не было, при этом следует подчеркнуть, что сторона административного ответчика не представила доказательств, что земельный участок входит в состав земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного назначения, особо ценных земель, и земель историко-культурного назначения (в полной его площади).

Таким образом, с учетом вида разрешенного использования данного земельного участка судебная коллегия приходит к выводу, что спорный участок мог быть отнесен к подкатегории земель рекреационного назначения.

Учитывая дату постройки основных построек санатория 1960, 1964, 1967 (минеральные скважины), 1974-1980, 1989 годы (корпуса, в том числе 6-ти этажный основной корпус, хозяйственные строения), судебная коллегия отмечает, что Постановлением Совета Министров СССР от 28.08.1970 N 723 "О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха" принятым в целях наиболее рационального использования курортных земель, лечебных средств и курортных факторов, устранения недостатков в застройке курортов и зон отдыха и дальнейшего улучшения санаторно-курортного строительства, устанавливалось, что застройка курортов республиканского и местного значения осуществлялась на основании проектов районной планировки и генерального плана утвержденными Советами Министров союзных республик по представлению Госстроя республики, согласованному с республиканским советом профсоюзов (а в РСФСР - с ВЦСПС) и министерством здравоохранения союзной республики.

Положениями части 4 статьи 92 Земельного кодекса РСФСР также предусматривалось, что выделение земель рекреационного назначения производилось по решению краевых, областных, автономных областей, автономных округов Советов народных депутатов, а в республиках, входящих в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в порядке, устанавливаемом законодательством этих республик. Порядок использования земель рекреационного назначения и определения их границ устанавливался законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР.

Таким образом, по смыслу приведенных выше норм права, одним из обстоятельств, подлежащих установлению для правильного разрешения настоящего спора, являлось выяснение вопроса о том, когда и на основании какого государственного акта была определена принадлежность исходного земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и какой режим застройки был установлен для земельного участка.

Однако, каких-либо документов, свидетельствующих об образовании санатория, выделении ему земельного участка и проекта районной планировки суду стороной административного ответчика представлено не было.

Между тем, статус земельного участка как земель особо охраняемых территорий и объектов сторонами не оспаривался, из объяснений сторон следует, что данный статус установлен участку с видом разрешенного использования для санатория "Истра", при этом, в границы какого-либо населенного пункта участок так же не включен.

В настоящее время порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 4 статьи 94 ЗК РФ).

Какого-либо нормативного акта в отношении данного участка, изданного правительством Московской области либо органом местного самоуправления суду также представлено не было.

К одному из основных принципов земельного законодательства Земельный кодекс Российской Федерации относит единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в силу которого все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1).

В Постановлении от 14 ноября 2019 года N 35-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что этот принцип и принцип деления земель по целевому назначению в системном их единстве означают, что при строительстве и эксплуатации таких объектов (здания, сооружения, объекты капитального строительства, линейные объекты) должны соблюдаться требования, обусловленные целевым назначением земельного участка, в границах которого они создаются и используются. Обязанность соблюдать при возведении и последующей эксплуатации указанных объектов целевое назначение и правовой режим земельных участков вытекает из положений Земельного кодекса Российской Федерации (абзац седьмой статьи 42), Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 263), а также Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 3 статьи 4, часть 1 статьи 36, пункт 2 части 11 статьи 51 и часть 6 статьи 52).

Положения части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывают, что Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем оставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2019 года N 35-П указал, что законодатель, обеспечивая гармоничное сочетание принципов земельного и градостроительного законодательства, раскрывает в Градостроительном кодексе Российской Федерации (пункты 7 и 9 статьи 1) и Земельном кодексе Российской Федерации (статья 85) понятие территориальной зоны, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлен градостроительный регламент, закрепляющий, помимо прочего, в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Такие регламенты, как предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации (пункты 2 и 3 статьи 85), создают основу правового режима земельных участков и обязательны для исполнения всеми их собственниками и арендаторами, землепользователями и землевладельцами.

Согласно пункту 9 статьи 1 градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В силу положений пункта 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрена возможность установления градостроительного регламента для земельного участка категории земель земли особо охраняемых территорий и объектов, расположенного за пределами границ населенного пункта.

В силу требований части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Из материалов дела следует, что ранее действовавшие Правила землепользования и застройки устанавливали для спорного земельного участка градостроительный регламент, предусматривающий возможность размещения на нем зданий до 7 этажей.

Положениями части 2 статьи 33 ГрК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для внесения изменения в Правила землепользования и застройки, к которым закон относит:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

1.1) поступление от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти обязательного для исполнения в сроки, установленные законодательством Российской Федерации, предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов;

3) несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображенных на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в Едином государственном реестре недвижимости описанию местоположения границ указанных зон, территорий;

4) несоответствие установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в Едином государственном реестре недвижимости ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий;

5) установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории, установление, изменение границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения;

6) принятие решения о комплексном развитии территории;

7) обнаружение мест захоронений погибших при защите Отечества, расположенных в границах муниципальных образований.

Таким образом, в рассматриваемом случае внесение изменений в Правила землепользования и застройки возможно лишь при поступлении от заинтересованного лица предложения об изменении градостроительного регламента.

Из объяснений стороны административного ответчика судебная коллегия установила, что подобного рода предложение имело место быть от администрации муниципального образования, в связи с выявлением произведенной собственником земельного участка без получения разрешения реконструкции объектов капитального строительства.

Административный ответчик, обосновывая необходимость внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки указал на приведение их в соответствие с Нормативами градостроительного проектирования Московской области, утвержденными постановлением Правительства Московской I от 17.08.2015 N 713/30.

Согласно положениям статьи 29.2 ГрК РФ региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса, иными объектами регионального значения населения субъекта Российской Федерации и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации..

Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи, населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований (часть 2).

Нормативы градостроительного проектирования включают в себя:

1) основную часть (расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 настоящей статьи, населения субъекта Российской Федерации, муниципального образования и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

2) материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования;

3) правила и область применения расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования (ч. 5).

В то же время предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений определяется правилами землепользования и застройки (пункт 3 части 1 статьи 38 ГрК РФ).

В соответствии с Нормативами градостроительного проектирования Московской области, утвержденными постановлением Правительства Московской I от 17.08.2015 N 713/30 (далее РНГП) спорный земельный участок отнесен к рекреационно-городской устойчивой системе расселения.

В соответствии с пунктом 1.10 и таблице N 1 РНГП предельно допустимая этажность жилых и нежилых помещений для сельского населенного пункта, независимо от численности населения в рекреационно-городской устойчивой системе расселения составляет 3 этажа.

Между тем, судебной коллегией было установлено, что спорный земельный участок не относится к территории какого-либо населенного пункта, а, следовательно, доводы административного ответчика о необходимости приведения градостроительного регламента в соответствии РНГП в рассматриваемом случае нельзя признать состоятельными.

Проверяя доводы административного ответчика о необходимости снижения этажности зданий с учетом наличия на спорной территории объектов историко-культурного назначения судебная коллегия установила, что в границах спорного земельного участка размещены следующие объекты культурного наследия (далее -ОКН):

- усадьба Голохвастовых, XVIII в. (зона охраняемого природного лангдшафта), -санаторий Г.А. Каратаевой : парк 19 нач. 20в; (территория объекта культурного наследия местного значения, охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности)

-санаторий Г.А. Каратаевой: главный дом с домовой церковью 1910-е гг. (территория объекта культурного наследия местного значения, охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности);

-санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня 1910-е гг. (территория объекта культурного наследия местного значения, охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности).

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия.

Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4).

Из представленной в адрес суда схемы расположения спорного земельного участка следует, что он включает в себя как территорию непосредственно памятников истории и культуры, так и их охранные зоны, зону регулирования застройки и зону охраняемого природного ландшафта.

Статьей 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее -Закон N 73-ФЗ) установлено, что земельные участки в границах территорий ОКН относятся к землям историко-культурного назначения.

Необходимо обратить внимание на содержание пункта 4 статьи 99 ЗК РФ. Им закреплены разные правовые режимы территорий, с которыми связаны ОКН, в зависимости от расположения. Во-первых, в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Во-вторых, использование земельных участков, которые не отнесены к землям историко-культурного назначения и расположены в зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки с учетом требований ОКН.

Таким образом, ЗК РФ и Закон N 73-ФЗ, закрепляя правовую связь между ОКН и территорией, на которой он расположен, по-разному определяют содержание понятия "земли историко-культурного назначения".

Следовательно, земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся ОКН, но расположенные в границах зон их охраны, используются согласно градостроительным регламентам, установленным с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Правовое регулирование в отношении ОКН, расположенных в границах спорного земельного участка осуществляется следующими региональными нормативными правовыми актами:

-постановление Правительства МО от 21.06.2017 N 447/19 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Усадьба Голохвастовых, XVIII в.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Истра, поселок Пионерский, особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон";

-постановление Правительства Московской области от 24.11.2020 N 885/37 "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня, 1910-е гг.; главный дом с домовой церковью, 1910-е гг.; парк, XIX - нач. XX вв.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Истра, поселок Пионерский, и об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон";

- распоряжение Главного управления культурного наследия Московской области от 18.03.2020 N 35РВ-90 "Об утверждении границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия регионального значения "Санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня, 1910-е гг.; главный дом с домовой церковью, 1910-е гг.; парк, XIX - нач. XX вв.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Истра, поселок Пионерский";

-распоряжение Главного управления культурного наследия Московской области от 18.03.2020 N 35РВ-91 "Об утверждении границы территории и режима использования территории объекта культурного наследия регионального значения "Санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня, 1910-е гг.; главный дом с домовой церковью, 1910-е гг.; парк, XIX - нач. XX вв.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Истра, поселок Пионерский".

Указанные нормативные акты предусматривают, что в границе зоны охраняемого природного ландшафта ОКН Усадьба Голохвастовых, XVIII в. особый режим использования земель в границе зоны охраняемого природного ландшафта Усадьбы Голохвастовых запрещает любое строительство зданий и сооружений.

В свою очередь, требования к градостроительным регламентам в границах территорий охранных зон объекта культурного наследия регионального значения "Санаторий Г.А. Каратаевой: водонапорная башня, 1910-е гг.; главный дом с домовой церковью, 1910-е гг.; парк, XIX - нач. XX вв.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Истра, поселок Пионерский", утвержденные постановлением Правительства Московской области от 24 ноября 2020 г. N 885/37 устанавливают для спорного земельного участка возможность нового строительства, ремонта и реконструкции зданий, строений и сооружений с ограничением высоты до 21 м.

Таким образом, снижение предельной этажности в оспариваемом нормативном правовом акте произведено также без учета требований предъявляемых к зонам охраны объектов культурного наследия.

Из материалов дела также следует, что спорный земельный участок частично расположен в водоохранной зоне, прибрежной защитной полосе и береговой полосе реки Малая Истра.

С учетом Решения Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП", Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2010 N 45 "Об утверждении СП 2.1.4.2625-10" (вместе с "СП 2.1.4.2625-10. Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы. Санитарно-эпидемиологические правила") спорный земельный участок расположен во "данные изъяты" поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы ("данные изъяты").

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации определено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно Решению Исполкома Моссовета и Мособлисполкома от 17.04.1980 N 500-1143 второй пояс охватывает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки.

Во втором поясе запрещается такое использование территории или источников водоснабжения, которое может вызвать качественное или количественное ухудшение последних.

В соответствии с этим всякого рода строительство, уничтожение насаждений, проведение железнодорожных и автотранспортных путей, использование водоемов для полива земельных участков и для сельскохозяйственных нужд, мероприятий по физкультуре, купанию и т.п. допускается в пределах второго пояса только с особого разрешения органов государственной санитарной инспекции.

Вопрос отвода земельных участков под строительство во втором поясе зон санитарной охраны необходимо предварительно согласовывать с Московской городской и Московской областной санэпидстанциями, Московско-Окским бассейновым управлением Минводхоза РСФСР и Управлением водопроводно-канализационного хозяйства Мосгорисполкома.

Во втором поясе выделена режимная "жесткая" зона, в которую входят прибрежные участки канала им. Москвы, его водохранилища и участки Москвы-реки по 150 м в обе стороны.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения в настоящее время также определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2020 N 10 (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

В соответствии с пунктом 3.2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 во втором поясе санитарной охраны новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, производится при обязательном согласовании с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Таким образом, застройка земельных участков, входящих в границы второго пояса зон санитарной охраны допускается при соблюдении условий цитируемого решения, а предельная этажность возводимых построек указанным нормативным актом так же не регулируется.

Разрешая заявленные административным истцом требования суд первой инстанции учитывал, что 11 декабря 2018 года Главным управлением государственного строительного надзора Московской области был установлен факт выявления самовольных построек на территории санатория Истра, в связи с чем, администрация городского округа Истра 15 января 2019 года обратилась в суд с исковым заявлением о сносе самовольной постройки, а оспариваемые административным истцом изменения были приняты 19 марта 2020 года в период выявления самовольной постройки до рассмотрения дела Арбитражным судом Московской области, который своим решением от 16 ноября 2020 года в удовлетворении иска отказал. В ходе рассмотрения дела Арбитражный суд установил, что возведенное здание физкультурного оздоровительного комплекса угрозу жизни и здоровья граждане создает. Спроектированная защитная ограждающая монолитная железобетонная оболочка препятствует попаданию сточных вод в рему Малая Истра в случае утечки или перелива накопительных емкостей. В отношении реконструкции здания корпуса N6 установлено соответствие строительных, санитарных и противопожарных норм и правил, за исключением устранимых замечаний. Выполнение которых предусмотрено проектом подъемной платформы для обеспечения доступа маломобильных групп населения, восстановление защитного слоя плит перекрытий. Также установлено, что объекты не находятся в охраной зоне объекта культурного наследия местного значения "Санаторий Г.А. Каратаевой", нарушений охранной зоны при возведении указанных построек не имеется.

Согласно части 7 статьи 33 ГрК РФ, со дня поступления в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольной постройки от исполнительного органа государственной власти, должностного лица, государственного учреждения или органа местного самоуправления, указанных в части 2 статьи 55.32 настоящего Кодекса, не допускается внесение в правила землепользования и застройки изменений, предусматривающих установление применительно к территориальной зоне, в границах которой расположена такая постройка, вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которым соответствуют вид разрешенного использования и параметры такой постройки, до ее сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями, за исключением случаев, если по результатам рассмотрения данного уведомления органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти, должностному лицу, в государственное учреждение или в орган местного самоуправления, которые указаны в части 2 статьи 55.32 настоящего Кодекса и от которых поступило данное уведомление, направлено уведомление о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается либо вступило в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

Суд первой инстанции проанализировав указанное законоположение пришел к выводу, что оно предусматривает запрет на внесение любых изменений в правила землепользования и застройки при выявлении объекта самовольного строительства.

Между тем, такое трактование правовой нормы судебная коллегия находит ошибочным, поскольку она содержит запрет лишь на приведение правил землепользования и застройки в соответствие с параметрами самовольной постройки.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Однако, поскольку в рассматриваемом случае административный ответчик в оспариваемом нормативном акте произвел правовое регулирование в нарушение норм действующего законодательства произвольно, определив градостроительным регламентом территориальной зоны вне границ населенного пункта предельную этажность как для земель населенных пунктов, без учета фактического использования земельного участка под размещение действующего санатория, имеющего объекты капитального строительства до 7 этажей в своем составе, оснований для отмены решения Московского областного суда об удовлетворении заявленных административным истцом требований, несмотря на ошибочное толкование судом норм пункта 7 статьи 33 ГрК РФ, судебная коллегия не усматривает.

При этом судебная коллегия учитывает, что постановлением администрации городского округа Истра Московской области от 12 мая 2021 года N2835/5 оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки были переутверждены, однако данное обстоятельство не является основанием для прекращения производства по настоящему делу, так как оспариваемый акт применялся к административному истцу.

Дата с которой нормативный правовой акт признан недействующим судом первой инстанции определена правильно.

Доводы заявителей жалоб не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 10 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области, Совета депутатов городского округа Истра Московской области и администрации городского округа Истра Московской области без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: