Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-223/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Щербаковой Н.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-1822/2021 по административному иску Соболева Александра Владимировича о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 21 июля 1998 года N 564-ПП "О мерах по развитию территории природного комплекса Москвы", постановления Правительства Москвы от 01 октября 2020 года N 1641-ПП "Об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Тушинский" и памятниках природы, расположенных в ее границах", по апелляционной жалобе Соболева Александра Владимировича на решение Московского городского суда от 23 августа 2021 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя административного истца Детинникова Е.Е, возражения представителей Правительства Москвы Агатова А.А, Аветисянца Э.Л, Камышова Д.А, Савина А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда по доводам жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

21 июля 1998 года Правительством Москвы принято постановление N 564 "О мерах по развитию территорий Природного комплекса Москвы".

Пунктом 1 постановления предусмотрено образовать в городе Москве особо охраняемые природные территории регионального значения, к числу которых отнесен природно-исторический парк "Тушинский" (в границах города Москвы).

Приложением N 1 к постановлению утверждены границы особо охраняемых природных территорий, в том числе, природно-исторического парка "Тушинский" с графическим описанием и перечнем координат характерных точек границ особо охраняемой природной территории.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 54, 27 сентября 2006 г. В настоящее время постановление действует в редакции от 1 октября 2020 года.

1 октября 2020 года Правительством Москвы в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" принято постановление N 1641-ПП "Об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Тушинский" и памятниках природы, расположенных в ее границах" (вместе с "Положением об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Тушинский", "Положением об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Тушинская чаша", "Положением об особо охраняемой природной территории регионального значения "Памятник природы "Мезотрофное болото в квартале 31 Алешкинского леса").

Приложением N 3 к названному постановлению является Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Тушинский".

Нормативный правовой акт опубликован в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 42, том 2, 13 октября 2020 г. (постановление, приложения 1-5, приложение 6 (начало)), "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 42, том 3, 13 октября 2020 г. (приложение 6 (окончание)).

Административный истец Соболев А.В. обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующими названных нормативных правовых актов в части включения в границы особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Тушинский" земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1446 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что на основании договора купли-продажи от 10 января 2020 года приобрел в собственность нежилое здание площадью 281, 9 кв.м, расположенное на земельном участке с кадастровым номером N, в связи с чем имеет исключительное право на оформление земельно-правовых отношений на земельный участок, занятый принадлежащим ему зданием, однако поскольку данный земельный участок, оспариваемыми актами включен в состав особо охраняемой природной территории, постольку он имеет установленные статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ) ограничения в обороте, что исключает приобретение его в собственность.

Административный истец отмечал, что приобретенное им здание на земельном участке было возведено еще в 1994 году, то есть до того, как был образован "Природно-исторический парк "Тушинский", сам земельный участок не имеет природоохранного значения. Оспариваемые нормативные правовые акты, административный истец полагал противоречащими положениям Федерального закона от 13 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", положениям статьи 39.20 ЗК РФ, положениям Федерального закона N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Решением Московского городского суда от 23 августа 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Соболева Александра Владимировича отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением Соболевым А.В. подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов жалобы административный истец указывает, что вопреки выводам суда первой инстанции, заключение государственной экологической экспертизы, утвержденной приказом Минкомприроды от 3 марта 1998 г. N37 не является доказательством законности включения спорного земельного участка в границы ООПТ "Природно-исторический парк "Тушинский", поскольку в экологической экспертизе отсутствует графическая часть, позволяющая установить местонахождение земельного участка, не содержится сведений о расположенном на земельном участке здании.

Податель жалобы отмечает, что суд ошибочно делает вывод о том, что земельный участок предоставлялся для размещения некапитального объекта, поскольку градостроительное заключение от 15 июля 1998 года, выданное "данные изъяты", было получено "данные изъяты" для образования земельного участка и представления его на праве аренды, данным градостроительным заключением подтверждается и возможность осуществления строительной деятельности на земельном участке. Расположенное на земельном участке здание построено в 1994 году и является капитальным сооружением с бетонными стенами.

Указывает, что не сможет использовать принадлежащее ему здание, расположенное в границах спорного земельного участка, в соответствии с его назначением - для складской деятельности, так как данная деятельность не предусмотрена в границах особо охраняемой природной территории.

Также административный истец полагает, что суд необоснованно отклонил заявленное им ходатайство о назначении судебной экспертизы с целью определения функционального назначения земельного участка.

Просит назначить по делу судебную экспертизу по вопросам, изложенным в соответствующем ходатайстве, и, отменив решение суда первой инстанции, принять новое об удовлетворении требований Соболева А.В.

На апелляционную жалобу прокуратурой г. Москвы, представителем Правительства Москвы представлены возражения, в которых указывается на несостоятельность ее доводов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме в том числе публично, путем размещения информации о рассмотрении апелляционной жалобы в соответствии с положениями Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в сети Интернет.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры, согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 1).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).

В соответствии с пунктом 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий как федерального, так и регионального значения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Проанализировав положения указанного закона суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, создание которых осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 настоящего Федерального закона. При этом, в границах природных парков выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности, Проверяя компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие оспариваемых актов суд, изучив положения статьи 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" и пункт "г" части 1 статьи 4 Закона города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях" пришел к правильному выводу о их принятии уполномоченным органом с соблюдением требований к процедуре принятия и опубликования.

Так, постановление Правительства Москвы N 564 от 21 июля 1998 года "О мерах по развитию территорий Природного комплекса Москвы" образован природно-исторический парк "Тушинский" (в границах города Москвы), которым утверждены границы данного парка с графическим описанием и перечнем координат характерных точек, опубликовано в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 54, 27 сентября 2006 г.

В свою очередь, постановление Правительства Москвы от 01 октября 2020 года N 1641-ПП "Об особо охраняемой природной территории регионального значения "Природно-исторический парк "Тушинский" и памятниках природы, расположенных в ее границах", опубликовано в "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 42, том 2, 13 октября 2020 г. (постановление, приложения 1-5, приложение 6 (начало)), "Вестнике Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 42, том 3, 13 октября 2020 г. (приложение 6 (окончание)).

Проверяя соответствие оспариваемых в части нормативных правовых актов актам большей юридической силы, суд первой инстанции исходил из того, что Правительство Москвы вправе самостоятельно определить границы природной территории регионального значения.

Суд установил, что на момент утверждения постановления Правительства Москвы от 21 июля 1998 года N 564-ПП "О мерах по развитию территории природного комплекса Москвы" существовал Государственный комитет РФ по охране окружающей среду как орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. Территориальным органом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды в городе Москве в силу Распоряжения Мэра Москвы от 16 марта 1998 года N 232-РМ являлся Государственный комитет по охране окружающей среды города Москвы (Москомприрода).

Проект постановления от 21 июля 1998 года N 564, которым был образован "Природно-исторический парк "Тушинский" и которым были утверждены границы парка, был согласован председателем Москомприроды, то есть уполномоченным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Также проект постановления был согласован префектом Северо-Западного административного округа города Москвы, поскольку в силу пункта 1 статьи 4 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы" (в редакции на момент принятия постановления N 564) территориальными органами исполнительной власти города являлись префекты административных округов, возглавлявшие префектуры. Лист согласования проекта постановления необходимыми уполномоченными органами представлен административным ответчиком в материалы дела.

Исходя из оспариваемых нормативных правовых актов, природно-исторический парк "Тушинский" - особо охраняемая природная территория регионального значения (далее - ООПТ), был образован с целью охраны природных и историко-культурных комплексов, естественных ландшафтов, сохранения или восстановления природных комплексов, биологического разнообразия или отдельных видов растений и животных, поддержания рекреационного потенциала природных территорий в пределах города Москвы.

Поскольку использование природно-исторического парка "Тушинский" допускается в культурно-просветительских, рекреационных, физкультурно-оздоровительных и спортивных целях, постольку на на территории парка выделен целый ряд функциональных зон:

- зоны заповедных участков (ЗУ), предназначенные для использования в природоохранных и научных целях и выделяемые с целью обеспечения сохранения и (или) восстановления представляющих особую ценность природных сообществ, редких и исчезающих видов растений и животных, других объектов живой и неживой природы;

- зона охраняемого ландшафта (ОЛ), предназначенная для сохранения и экореабилитации участков природных ландшафтов;

- учебно-экскурсионная зона (УЭ), предназначенная для использования в целях экологического просвещения и воспитания населения, ознакомления с достопримечательностями особо охраняемой природной территории;

- прогулочные зоны (П);

- зоны охраны историко-культурных объектов (ИК), предназначенные для сохранения и восстановления объектов историко-культурного наследия, которые могут быть использованы в научных и просветительских целях;

- рекреационные центры (РЦ), предназначенные для массового отдыха населения;

- физкультурно-оздоровительные и спортивные зоны (С) - специально обустроенные территории для занятий физической культурой и спортом;

- участки, предоставленные юридическим лицам и гражданам (СП), деятельность которых не связана с охраной, содержанием и использованием особо охраняемых природных территорий и не противоречит установленному режиму;

- административно-хозяйственные участки (АХ), выделенные с целью организации работ, необходимых для функционирования и развития природно-исторического парка.

Указанные зоны выделены с учетом мест концентрации биологического разнообразия, в том числе видов флоры и фауны, подлежащих охране, хозяйственного состояния территории. Для каждой зоны оговорены особенности правового режима с ограничениями.

Оспаривая постановления Правительства Москвы N 564, N 1641-ПП, административный истец отмечал, что испрашиваемый им земельный участок не имеет природоохранного значения, а следовательно, должен быть исключен из границ парка, однако, суд первой инстанции обоснованно не согласился с данными доводами, поскольку спорный земельный участок относится к функциональной зоне АХ, участки которой и не должны иметь особого природоохранного значения поскольку включены в состав парка с иными целями, а именно для организации работ, необходимых для функционирования и развития природно-исторического парка.

Суд первой инстанции обоснованно учел, что приказом Московского городского комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов от 03 марта 1998 года N 38 были утверждены результаты государственной экологической экспертизы по "Проектным предложениям по установлению границ особо охраняемых природных территорий, в том числе природного парка "Тушинский". В материалы дела представлена архивная копия сводного заключения экспертной комиссии от 27 февраля 1998 года.

Оснований для проведения по делу судебной экспертизы с целью определения функционального назначения земельного участка, занятого строением истца, видам деятельности, которые могли осуществляться в границах природного парка "Тушинский" на 21 июля 1998 года (на момент принятия постановления Правительства Москвы N 564) и на настоящее время, судебная коллегия не усматривает.

Вопреки доводов апелляционной жалобы касающихся даты постройки здания административного истца, указанной им как 1994 год, из исследованных судом документов следует, что 27 октября 1999 года между Московским земельным комитетом и "данные изъяты" был заключен договор краткосрочной аренды земельного участка N сроком на 5 лет. Пунктом N указанного договора предусмотрена обязанность арендатора использовать земельный участок до начала реорганизации территории природного парка "Тушинский". Уведомлением Департамента земельных ресурсов города Москвы от 18 сентября 2007 года указанный договор был расторгнут. Разрешение на строительство на данном земельном участке никогда не выдавалось. Как следует из пункта N заключения по условиям проектирования в составе градостроительного заключения от 15 июля 1998 года N, было согласовано размещение одноэтажного сооружения из легких металлических конструкций. В выписке из решения заседания Архитектурно-планировочной комиссии Архитектурного совета Москомархитектуры от 12 марта 2004 года вид объекта указан как "некапитальный".

Из положений Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" не следует вывод о том, наличие зарегистрированного на праве собственности за каким-либо лицом строения на земельном участке препятствует включению данного земельного участка в состав особо охраняемой природной территории регионального значения.

Являются правильными и суждения суда первой инстанции о несостоятельности ссылок административного истца на нарушение конституционных гарантий прав собственника строения и противоречие оспариваемых нормативных правовых актов положениям Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, определяющим содержание правомочий собственников и иных владельцев недвижимого имущества.

Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.

Возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена законодательством об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях.

Согласно пунктам 1, 3 и 4 статьи 21 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Судебная коллегия согласна с выводом суда первой инстанции о том, что содержание ограничений, установленных оспариваемым Положением, предписаниям федерального законодательства не противоречит.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими. Обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционной жалобы служить поводом для отмены состоявшегося решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права. Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 23 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Соболева Александра Владимировича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: