Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-296/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Щербаковой Н.В. и

Селиверстовой И.В.

при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1182/2021 по административному исковому заявлению Чирикова Владимира Николаевича к Администрации городского округа Домодедово Московской области, Совету депутатов городского округа Домодедово Московской области о признании недействующим Постановления Администрации городского округа Домодедово Московской области от 21 июня 2021 года N 1240 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области" в той части в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта для земельного участка с кадастровым номером N, об отнесении указанного земельного участка к территориальной зоне Ж-2; о признании недействующим Решения Совета Депутатов городского округа Домодедово Московской области от 03.06.2019 года N 1-4 962 "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа Домодедово Московской области" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны СХ-3, об установлении функциональной зоны Ж-2, по апелляционным жалобам Чирикова Владимира Николаевича и Администрации городского округа Домодедово Московской области на решение Московского областного суда от 6 октября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителей административного истца Кадетова А.М. и Шеверевой А.И, административных ответчиков Солдатовой Д.А, поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, представителя заинтересованного лица Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Куплиновой М.Н, поддержавшей апелляционную жалобу административного ответчика и возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы административного истца, мнение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 3 июня 2019 года N 1-4/962 утверждены изменения в Генеральный план городского округа Домодедово Московской области (далее также - Генеральный план).

Данный акт опубликован в официальном печатном издании - информационном вестнике, N 13-16 (105-108) 2019 года часть 3.

Постановлением Администрации городского округа Домодедово Московской области от 21 июня 2021 года N 1240 утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области (далее также - Правила землепользования и застройки).

Названное постановление опубликовано в официальном печатном издании - "Призыв", N 46, 29 июня 2021 года (priziv.online).

Чириков В.Н. обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим постановление Администрации городского округа Домодедово Московской области от 21 июня 2021 года N 1240 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области" в той части в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта для земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"; признать недействующими Правила землепользования и застройки в части неотнесения в градостроительном регламенте указанного земельного участка к зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-2) и отнести его к указанной зоне, а также признать недействующим решение Совета Депутатов городского округа Домодедово Московской области от 3 июня 2019 года N 1-4/962 "Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа Домодедово Московской области" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", функциональной зоны СХ-3 с основным видом разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, и в части неустановления в отношении земельного участка истца функциональной зоны застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Ж-2) и установить для него указанную зону.

В обоснование заявленных требований, ссылаясь на противоречие оспариваемых нормативных правовых актов положениям статей 77 и 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 122-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", относящегося к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования (далее - ВРИ) - для личного подсобного хозяйства.

На обращение истца в администрацию с уведомлением о начале строительства жилого дома им получен отказ о невозможности размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в связи с включением земельного участка Правилами землепользования и застройки в территориальную зону СХ-3, градостроительным регламентом которой не предусмотрено строительство жилых домов.

Вместе с тем, на момент приобретения земельного участка 15 февраля 2017 года для целей строительства ранее действующими Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 9 декабря 2016 года, участок относился к зоне жилой застройки (Ж-2).

Безосновательное, по мнению истца, изменение территориальной и функциональной зоны с Ж-2 на СХ-3 нарушает его права на использование земельного участка в соответствии с назначением, в том числе в целях строительства жилого дома.

Считает, что поскольку принадлежащий ему земельный участок находится в границах населенного пункта - деревни Курганье, постольку к нему не может применяться ВРИ с кодом 1.16, относящийся исключительно к полевым участкам, находящимся за пределами границ населенного пункта, в связи с чем к земельному участку административного истца должен быть применим код ВРИ 2.2, однако, принятыми Правилами землепользования и застройки данный ВРИ не установлен ни в качестве основного, ни в качестве вспомогательного использования, что приводит к невозможности осуществления административным истцом прав собственника в отношении принадлежащего ему имущества в полном объеме, существенно ограничивает возможности использования земли.

Решением Московского областного суда от 6 октября 2021 года, с учетом исправления описки определением суда от 25 октября 2021 года, заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Администрации городского округа Домодедово Московской области от 21 июня 2021 года N 1240 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Домодедово Московской области" в той мере, в которой в градостроительном регламенте территориальной зоны сельскохозяйственного производства СХ-3 установлен основной вид разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта; в удовлетворении остальной части иска отказано.

Мотивированное решение изготовлено судом 18 октября 2021 года.

Не согласившись с постановленным решением, 12 октября 2021 года Администрацией городского округа Домодедово Московской области подана апелляционной жалоба, в которой ее представитель по доверенности Солдатова Д.А. просит решение отменить в части, отказав в удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указала, что спорный земельный участок в силу предписаний пункта 3 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации сохранил категорию и ВРИ земельного участка, из которого он был выделен с кадастровым номером N; поскольку на момент приобретения земельного участка он имел ВРИ "для сельскохозяйственного производства", постольку административному истцу было известно о его назначении при его первичном предоставлении; административный истец при приобретении земельного участка не проявил должной осмотрительности и не выяснил наличие или отсутствие существенных ограничений и обременений в использовании земельного участка; при отнесении земельного участка к территории СХ-3 было учтено фактическое землепользование, поскольку Правила землепользования и застройки были приняты после постановки на кадастровый учет земельного участка, из которого был выделен земельный участок административного истца, при их принятии подлежало учету категория и ВРИ; права административного истца не нарушены, невозможность строительства жилого строения не свидетельствует о нарушении прав; доказательств наличия препятствий использовать земельный участок в соответствии с ВРИ не представлено.

В отношении доводов данной апелляционной жалобы представителем административного истца поданы письменные возражения.

15 ноября 2021 года представитель административного истца по доверенности Кадетов А.М. также подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить и принять новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что спорный земельный участок относится к землям населенного пункта, на момент приобретения относился к функциональной зоне жилой застройки (Ж-2) и в целях совершения сделки административный истец получил выкопировку из Генерального плана от 12 ноября 2014 года N 1-4/618, которая подтверждает отнесение земельного участка к зоне индивидуальной жилой застройки, а оспариваемым Генеральным планом от 3 июня 2019 года внесены изменения с отнесением земельного участка к зоне сельскохозяйственного производства (СХ-3), в которой запрещено строительство жилых домов; суд оставил неопределенным вопрос законности установления функциональной зоны СХ-3 при наличии несоответствия Правил землепользования и застройки градостроительному и земельному законодательству, ограничения прав на использование земельного участка в соответствии с его назначением, несоответствие фактическому землепользованию, что установилсуд, при этом Генеральный план является первичным и определяет дальнейшее развитие спорной территории и на основании него будут приниматься новые Правила землепользования и застройки; оспариваемые положения Генерального плана допускают неоднозначное толкование его содержания и носят неопределенный характер; судом не учтена практика по иным делам.

Участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения относительно несостоятельности доводов апелляционных жалоб.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела, Чирикову В.Н. с 15 февраля 2017 года на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", на момент приобретения располагался в функциональной зоне Ж-2.

Данный земельный участок был образован путем раздела земельного участка с кадастровым номером N из земель населенных пунктов с ВРИ "для сельскохозяйственного производства", который снят с кадастрового учета 20 января 2017 года.

С учетом изложенного, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами.

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), статей 24 и 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, статьи 16.1 Закона Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-ОЗ "О Генеральном плане развития Московской области" (в редакции Закона Московской области от 28декабря 2020 года) N 308/2020-ОЗ в Закон Московской области от 07.03.2007 года N 36/2007-ОЗ, статей 22, 23, 56 Устава городского округа Домодедово, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый Генеральный план принят в пределах полномочий Совета депутатов городского округа, а Правила землепользования и застройки - Администрацией городского округа Домодедово, с соблюдением процедуры их принятия, опубликованы в установленном порядке, надлежащим образом доведены до всеобщего сведения и вступили в действие.

При этом соблюдение процедуры принятия Генерального плана в редакции от 3 июня 2019 года проверено решением Московского областного суда от 17 сентября 2020 года, вступившим в законную силу 11 марта 2021 года.

Нормативные правовые акты административным истцом по порядку их принятия и вступления в действие не оспариваются.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи разработкой и утверждением документов территориального планирования, осуществляется Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 названного Кодекса, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Также им закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3); территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9); генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18); планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1); функциональные зоны определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1); генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23).

Из системного анализа приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом судебном акте, в данном случае Генеральным планом установлена функциональная зона объектов сельскохозяйственного производства (СХ-3) как в границах населенных пунктов, так и за их пределами, которая включает территории объектов сельскохозяйственного назначения, выращивания сельскохозяйственных культур, производства продукции животноводства, хранения и переработки сельхозпродукции.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что само по себе установление Генеральным планом функциональной зоны СХ-3 в отношении участка административного истца с ВРИ "для ведения личного подсобного хозяйства" не противоречит приведенным выше нормам градостроительного законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения требований истца о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области от 3 июня 2019 года N 1-4/962 о внесении изменений в Генеральный план городского округа Домодедово в части установления в отношении спорного участка функциональной зоны СХ-3 с основным видом разрешенного использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - для земельных участков, расположенных в границах населенного пункта не имеется.

Судебная коллегия оснований не согласиться с данным выводом суда не находит.

Также судебная коллегия находит верными вывод суд первой инстанции, что градостроительное зонирование в отношении территориальной зоны сельскохозяйственного использования СХ-3 не отвечает принципу законности и правовой определенности.

Так, устанавливая градостроительным регламентом основные виды разрешенного использования земельных участков, входящих в территориальную зону СХ-3, ответчик не учел фактическое землепользование, что противоречит требованиям части 2 статьи 36, частям 9, 10 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также статье 85 Земельного кодекса РФ.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8, 9 части 1 статьи 1); градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1) и населенных пунктов (подпункт 2).

Из положений подпункта 8 пункта 1 статьи 1, статьи 7, пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, градостроительных регламентов и требованиями законодательства.