Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 января 2022 г. по делу N 66а-72/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н, Селиверстовой И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-824/2021 по административному исковому заявлению Кольцова Николая Владиславовича к Совету депутатов Дмитровского городского округа Московской области о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 15.05.2020 N 819/96 "Об утверждении генерального плана Дмитровского городского округа Московской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "СХ-3", решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 09.07.2020г. N 833/102 "Об утверждении правил землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа Московской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "СХ-3", обязании внести изменения в генеральный план Дмитровского городского округа и правила землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа, по апелляционной жалобе комитета по архитектуре и градостроительству Московской области на решение Московского областного суда от 19 августа 2021 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Куплиновой М.Н, представителя Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области и администрации Дмитровского городского округа Московской области Горленковой Н.Б, возражения представителя административного истца Новикова А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что постановленное по делу решение отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

Решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 15.05.2020 N 819/96 утвержден генеральный план Дмитровского городского округа Московской области. Указанное решение Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области было опубликовано в официальном печатном издании муниципального образования газете "Советская, 2" 16.05.2020г.N 14(38).

Решением Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 09.07.2020г. N 833/102 утверждены правила землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа Московской области. Указанное решение было опубликовано в газете "Советская, 2" 10.07.2020г.N 21(45).

Административный истец Кольцов Н.В. обратился в Московский областной суд с административным иском о признании недействующими решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 15.05.2020 N 819/96 "Об утверждении генерального плана Дмитровского городского округа Московской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "СХ-3" и решения Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 09.07.2020г. N 833/102 "Об утверждении Генерального плана Дмитровского городского округа Московской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "СХ-3", обязании административного ответчика внести изменения в генеральный план Дмитровского городского округа и правила землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа в части зонирования земельного участка с кадастровым номером N

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в 2017 году приобрел право собственности на двухконтурный земельный участок с кадастровым номером N общей площадью 168460+-3591 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства.

Осенью 2017 года Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области письмом от 07.11.2017 г, а также Министерство инвестиций и инноваций Московской области, письмом от 22.09.2017 г. согласовало изменение категории земельного участка с кадастровым номером N на "земли промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" и отнесения генеральным планом поселения данного участка к функциональной зоне, предназначенной для размещения объектов производственной деятельности. После чего генеральным планом городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области от 12.04.2018 спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне "П" (производственная зона), а правилами землепользования и застройки части территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района от 17.07.2018г. - к территориальной зоне "П" (производственная зона).

В декабре 2019 года на основании документов градостроительного зонирования административным истцом был изменен вид разрешенного использования земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "производственная деятельность".

В 2019 году проводились общественные обсуждения по проектам генерального плана и правил землепользования и застройки Дмитровского городского округа Московской области. По тексту опубликованных на официальном сайте администрации Дмитровского городского округа Московской области проектов генерального плана и правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к зоне "П" (производственная зона), а в их окончательной редакции, утвержденной оспариваемыми Решениями Совета депутатов, земельный участок отнесен к функциональной и территориальной зонам "СХ-3".

По мнению административного истца произведенное административным ответчиком изменение зонирования земельного участка с кадастровым номером N нарушает его права и законные интересы, поскольку он лишается возможности использовать принадлежащий ему земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования и осваивать в соответствии с разработанной бизнес-моделью под размещение складского комплекса, а также препятствует окончить процедуру изменения категории земельного участка.

Решением Московского областного суда от 19 августа 2021 года административный иск удовлетворен частично.

Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 15.05.2020 N 819/96 "Об утверждении генерального плана Дмитровского городского округа Московской области" в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны "СХ-3"; решение Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 09.07.2020г. N 833/102 "Об утверждении правил землепользования и застройки территории (части территории) Дмитровского городского округа Московской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "СХ-3".

В удовлетворении остальной части административного искового заявления Кольцову Николаю Владиславовичу отказано.

Не согласившись с решением суда, комитет по архитектуре и градостроительству Московской области обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов жалобы указано, что административный истец является собственником спорного земельного участка с 2017 года. На момент приобретения участок относился к категории земель земли сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства. В том же году административным истцом были получены согласования Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области и Министерства инвестиций и инноваций Московской области на изменение категории земельного участка на "земли промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения". В соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки спорный участок относился к зоне П - "производственная зона". В обжалуемых нормативных правовых актах зоны были установлены в соответствии с фактическим использованием, поскольку собственник земельного участка с заявлением об изменении категории земель в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Московской области N148/6 от 19.03.2015 не обращался.

Податель жалобы просил отменить состоявшееся по делу решение и вынести новое, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив собранные по делу доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции не усматривает оснований для отмены постановленного по делу судебного решения.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки также относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

Генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Как установлено судом первой инстанции Кольцов Н.В. на основании договоров купли- продажи доли земельного участка от 06.06.2017 г. и 28.06.2017 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"; участок состоит из двух контуров. На момент приобретения (июнь 2017г.) земельный участок относился к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства.

В соответствии с ранее действовавшим генеральным планом городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области, утвержденным решением Совета депутатов Дмитровского муниципального района Московской области от 12.04.2018г. N 404/53 земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к зоне П- производственная зона, а согласно правил землепользования и застройки территории (части территории) городского поселения Дмитров Московской области, утвержденными решением Совета депутатов Дмитровского муниципального района, от 22.12.2017 N 365/47 -в территориальной зоне П- производственная зона.

Проанализировав согласования Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, Министерства инвестиций и инноваций Московской области, обращения правообладателя земельного участка, администрации Дмитровского муниципального района суд установил, что Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области, согласовало 07.11.2017г. изменение категории земельного участка с кадастровым номером N на "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" и отнесение данного участка к функциональной зоне, предназначенной для размещения объектов производственной деятельности, в проекте генерального плана, указав, что земельный участок к мелиорируемым сельскохозяйственным угодьям не относится, в перечне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 15.02.2017г. N 104/5, отсутствует. Из письма Министерства инвестиций и инноваций Московской области от 22.09.2017г, последнее, рассмотрев технико-экономическое обоснование реализации инвестиционного проекта "данные изъяты" в Дмитровском муниципальном районе Московской области", полагало возможным отражение спорного земельного участка под реализацию проекта в генеральном плане городского поселения Дмитров, как зоны производственного назначения.

В свою очередь, Администрация Дмитровского муниципального района Московской области в письме от 28.04.2017 N на имя генерального директора "данные изъяты" просила внести изменения в разрабатываемый генеральный план развития Дмитровского муниципального района в части земельного участка с кадастровым номером N с изменением категории земельного участка- под "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения", разрешенное использование: склады. В обоснование письма указано, что местоположение земельного участка не позволяет его использование по существующему назначению- для сельскохозяйственной деятельности; в то же время транспортная доступность дает возможность их использования под транспортно- логистическую деятельность (склады). При этом, перепрофилирование участка позволит привлечь к развитию Дмитровского муниципального района инвесторов, что приведет к созданию дополнительных рабочих мест, а также существенно повысит кадастровую оценку земель, что приведет к увеличению пополняемости бюджета.

Таким образом, орган местного самоуправления в своих градостроительных решениях 2017-2018 года закрепил развитие спорной территории под транспортно-логистическую деятельность, установив соответствующие ей функциональную и территориальную зоны, при этом особо следует отметить, что Схемой территориального планирования Дмитровского муниципального района Московской области, утвержденная решением Совета депутатов Дмитровского муниципального района Московской области от 20.04.2018 N411/54 "Об утверждении схемы территориального планирования Дмитровского муниципального района Московской области" спорный участок также отнесен к зоне промышленных и производственных предприятий.

Между тем, в оспариваемых административным истцом нормативных правовых актах спорный участок был отнесен к функциональной и территориальной зонам СХ-3 (производственная зона сельскохозяйственных предприятий).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Как указано в материалах по обоснованию оспариваемого Генерального плана, приоритетами территориального и функционально-пространственного развития городского округа являются развитие сложившихся социально-экономической структуры и функционально-пространственного зонирования населенных пунктов на территории округа, направленное на создание комфортной среды проживания и современных стандартов организации жилой, производственной и рекреационной среды, создание новых мест приложения труда.

Однако, в рассматриваемом случае материалами дела подтверждено, что, ранее установленным правовым регулированием были учтены полученные согласования по переводу земельного участка из одной категории в другую и инвестиционный проект строительства многофункционального производственно-складского комплекса класса "А" "данные изъяты", предусматривающий создание около 500 рабочих мест на период строительства и 110 на период эксплуатации объекта, каких либо обоснований кроме как учет сведений Единого государственного реестра недвижимости о категории и виде разрешенного использования земельного участка, для установления функциональной зоны СХ-3 - производственная зона сельхозпредприятий, административный ответчик не представил, что, как верно указал суд первой инстанции, свидетельствует об отсутствии обоснованности градостроительных решений при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, так как Генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, а исходя из положений статьи 34 ГрК РФ, при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

Поскольку в связи с принятием оспариваемых нормативных правовых актов на земельном участке не допускается строительство складского комплекса, постольку административный истец лишен возможности как завершить передов земельного участка из одной категории в другую, так и реализовать указанный инвестиционный проект.

Между тем, в процессе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не приведено пояснений о необходимости изменения ранее принятых градостроительных решений в отношении спорной территории.

Судом первой инстанции обоснованно указано на то, что из протоколов общественных обсуждений, заключений по результатам общественных обсуждений по рассмотрению проектов генерального плана и правил землепользования и застройки, предложения об отнесении земельного административного истца к зоне "СХ-3" (производственная зона сельскохозяйственных предприятий) на общественные обсуждения не выносились; в проекте оспариваемых нормативных актов земельный участок был отнесен к функциональной и территориальным зонам П, в связи с чем мнение населения и заинтересованных лиц по данному вопросу не выяснялось, причины по которым был изменен проект после проведения публичных слушаний, не установлены.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 19 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи