Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-99/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н, Щербаковой Н.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-56/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Инвестком" о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки города Иванова, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 27 февраля 2008 г. N 694, по апелляционной жалобе заинтересованного лица администрации города Иваново на решение Ивановского областного суда от 23 сентября 2021 года об удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Правила землепользования и застройки города Иванова (далее также - Правила землепользования и застройки) утверждены решением Ивановской городской Думы от 27 февраля 2008 г. N. Первоначальный текст документа опубликован в печатном издании "Рабочий край" N от 11 марта 2008 года, размещен на сайте Ивановской городской Думы.

Правила землепользования и застройки города Иванова действуют в оспариваемой части в редакции решений Ивановской городской Думы от 21 февраля 2018 г. N 519 и от 25 марта 2020 г. N 871 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Иванова".

Общество с ограниченной ответственностью "Инвестком" (далее - ООО "Инвестком", Общество, истец) обратилось в Ивановский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения, просит признать недействующим решение Ивановской городской Думы от 27 февраля 2008 г. N 694 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Иванова" с учетом изменений, внесенных в него решениями Ивановской городской Думы от 21 февраля 2018 г. N 519 и от 25 марта 2020 г. N 871, в части, устанавливающей обязанность получения заинтересованным лицом решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов в соответствии с порядком, установленным на территории городского округа Иваново в соответствии с нормативным правовым актом, издаваемым Администрацией города Иванова, применительно к зоне жилой застройки Ж-3, предусмотренной пунктом 7 раздела "Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" части 4 статьи 30 Правил.

В обоснование заявленных требований Общество указало, что является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных по адресу: "адрес", вид разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка" и "многоэтажный жилой дом". С целью реализации градостроительных намерений 30 июля 2020 г. административный истец обратился в Администрацию города Иванова с заявлением о выдаче свидетельства о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства на территории г. Иваново в отношении многоквартирного 19-тиэтажного жилого дома со встроенными помещениями группы из 3-х многоэтажных жилых домов со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземными гаражами-автостоянками по переулку "адрес", которое решением от 10 сентября 2020 г. оставлено без удовлетворения.

Административный истец полагает, что установленная в пункте 7 части 4 статьи 30 Раздела 2 Правил норма не соответствует положениям градостроительного законодательства, в частности, статьям 36, 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку по замыслу законодателя требования к архитектурным решения могут включаться в предельные параметры разрешенного строительства только в отношении таких территориальных зон, которые расположены в границах исторических поселений федерального или регионального значения, к которым город Иваново не отнесен.

Решением Ивановского областного суда от 23 сентября 2021 года постановлено:

административные исковые требования ООО "Инвестком" удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки города Иванова, утвержденные решением Ивановской городской Думы от 27 февраля 2008 г. N 694 (в редакции одноименных решений Ивановской городской Думы от 21 февраля 2018 г. N 519 и от 25 марта 2020 г. N 871 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Иванова") в части установления в пункте 7 части 4 статьи 30 Раздела 2 для зоны застройки многоэтажными жилыми домами Ж-3 (Ж-3.1) в составе предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства требования о необходимости получения в случае строительства, реконструкции объектов капитального строительства решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов в соответствии с порядком, установленным на территории городского округа Иваново в соответствии с нормативным правовым актом, издаваемым Администрацией города Иванова.

С решением не согласилось заинтересованное лицо Администрация города Иваново, которая в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение, которым заявленные требования оставить без удовлетворения. В обоснование жалобы указывает на неправильное определение судом обстоятельств, значимых для дела, и неправильное применение норм материального права, повторяет доводы, которые легли в основу административного искового заявления.

Дополнительно обращает внимание суда апелляционной инстанции на тот факт, что ООО "Инвестком" не является правообладателем земельных участков, в связи с чем не имеет правового интереса в оспаривании нормативного правового акта. Оспариваемый акт прав и законных интересов истца не затрагивает, что исключает возбуждение административного судопроизводства.

На апелляционную жалобу представителем административного истца, прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители административного истца ООО "Инвестком", административного ответчика Ивановской городской Думы, заинтересованного лица Администрации города Иваново не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела своевременно и надлежащим образом. Представитель Ивановской городской Думы просил судебную коллегию о рассмотрении дела в его отсутствие. Представитель Администрации города Иваново просил об отложении слушания дела в связи с введением на территории Ивановской области режима повышенной готовности и перевод муниципальных служащих на дистанционную (удаленную) форму работы.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие представителей ООО "Инвестком", Ивановской городской Думы, Администрации города Иваново, явка которых обязательной не признавалась, оставив ходатайство об отложении слушания дела, заявленное представителем Администрации города Иваново, без удовлетворения, поскольку приведенные заявителем основания для отложения судебного заседания не являются уважительными, не препятствовали участию указанного лица в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с Законом Ивановской области от 29 сентября 2004 г. N 124-ОЗ "О муниципальных районах и городских округах" муниципальное образование город Иваново наделен статусом городского округа.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 31, 32 ГрК РФ подготовка и утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Судом первой инстанции на основании части 3 статьи 8, статьи 30, пункта 20 части 2 статьи 31 Устава города Иванова, утвержденного решением Ивановской городской Думы от 14 октября 2005 года N 613, обоснованно сделаны выводы о наличии у Ивановской городской Думы полномочий по утверждению 27 февраля 2008 года Правил землепользования и застройки города Иванова.

Решением Ивановской городской Думы от 21 февраля 2018 г. N 519 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Иванова" в Правила внесены изменения, в соответствии с которыми (пункт 1.16.10.) раздел "Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства", содержащийся в части 3 статьи 30 Раздела 2 Правил, предусматривающей градостроительный регламент для зоны застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3), дополнен пунктом 8 следующего содержания:

"8. В случае строительства, реконструкции объектов капитального строительства необходимо получение решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов в соответствии с порядком, установленным на территории городского округа Иваново в соответствии с нормативным правовым актом, издаваемым Администрацией города Иванова, за исключением земельных участков с видами разрешенного использования 2.7.1, 8.1, 8.3.".

Указанное решение опубликовано в официальном печатном издании - газете "Рабочий край" N 13 апреля 2018 г.

Решением Ивановской городской Думы от 25 марта 2020 г. N 871 Раздел 2 Правил землепользования и застройки города Иванова "Карта градостроительного зонирования. Градостроительные регламенты" вновь изложен в новой редакции, согласно которой градостроительный регламент для зоны застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) и введенной зоны застройки многоэтажными жилыми домами до 20 наземных этажей (Ж-3.1) стал содержаться в части 4 статьи 30, а приведенное выше правило о необходимости в случае строительства, реконструкции объектов капитального строительства получения решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов в соответствии с порядком, установленным на территории городского округа Иваново в соответствии с нормативным правовым актом, издаваемым Администрацией города Иванова, - в пункте 7 раздела "Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства", при этом изменен перечень видов разрешенного использования земельных участков, на которые это правило не распространяется, а именно 3.1.1, 3.6.2, 8.1, 8.3, 11.1, 12.0.

Оспариваемая правовая норма до настоящего времени действует в редакции указанного решения Ивановской городской Думы, и внесенные в последующем изменения в Правила ее не коснулись.

Данное решение опубликовано в сетевом издании газеты "Рабочий край" www.rk37.ru 03 апреля 2020 г. и в печатном издании газеты "Рабочий край" N 10 апреля 2020 г.

Изменения в Правила землепользования и застройки приняты Ивановской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и опубликования.

По указанным основаниям нормативный правовой акт сторонами не оспаривался.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Инвестком" является арендатором земельного участка с кадастровым номером N площадью 1829 кв.м, расположенного по адресу "адрес", имеющего вид разрешенного использования "многоэтажная жилая застройка", на основании договора аренды от 27 марта 2020 г, заключенного с А.В., и арендатором земельного участка с кадастровым номером N площадью 1305 кв.м, расположенного по адресу "адрес", имеющего вид разрешенного использования "многоэтажный жилой дом", заключенного 20 марта 2020 г. с Ч.Д. Договоры заключены на срок 11 месяцев и в силу закона не подлежали государственной регистрации.

В отношении указанных земельных участков выданы градостроительные планы: "данные изъяты" от 25 февраля 2019 г. и "данные изъяты" от 29 декабря 2018 г, в которых указано, что земельные участки расположены в территориальной зоне многоэтажной жилой застройки Ж-3, и отражены требования градостроительного регламента, в том числе в качестве одного из предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (п. 2.3.5) - требование о необходимости получения решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов в соответствии с порядком, установленным на территории городского округа Иваново в соответствии с нормативным правовым актом, издаваемым Администрацией города Иванова.

С целью реализации градостроительных намерений ООО "Инвестком" 30 июля 2020 г. обратился в Администрацию города Иванова с заявлением о выдаче свидетельства о согласовании архитектурно-строительного облика объектов капитального строительства на территории города Иванова в отношении 19-тиэтажного жилого дома со встроенными помещениями группы 3-х многоэтажных жилых домов со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и подземными гаражами - автостоянками по переулку "адрес" в городе Иваново, приложив материалы градостроительного облика.

Решением от 10 сентября 2020 г. в удовлетворении заявления административному истцу было отказано по мотивам несоответствия материалов архитектурно-строительного облика критериям оценки в связи с отсутствием целостности принятых композиционных, колористических, декоративных и стилистических решений комплекса в целом и единства в трех объектах комплекса, что приводит к понижению качества архитектурно-градостроительного облика города. Данное решение являлось предметом оспаривания в Арбитражном суде Ивановской области по делу N.

26 августа 2021 г. Общество обратилось за получением разрешения на строительство указанного объекта, в выдаче которого отказано решением Администрации города Иванова, оформленным в виде письма от 1 сентября 2021 г. N, одним из оснований которого явилось отсутствие решения о согласовании архитектурно-строительного облика объекта (пункт 2.2), предусмотренного в качестве предельного параметра разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства.

Таким образом, с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ, Кодекса) ООО "Инвестком", являющийся субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, обладает безусловным правом на оспаривание Правил землепользования и застройки.

Доводы апелляционной жалобы об обратном, основаны на неверном понимании норм закона.

Проверяя Правила землепользования и застройки на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое административным истцом нормативное положение, предусмотренное в пункте 7 части 4 статьи 30 Раздела 2 Правил землепользования и застройки города Иванова не соответствует положениям частей 1, 1.2 и 2.1 статьи 38 ГрК РФ, возлагает на лицо, обратившееся за выдачей разрешения на строительство, не предусмотренные ГрК РФ обязанности, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Согласно части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными в пунктах 2 - 4 части 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства могут включать требования к цветовому решению внешнего облика объекта капитального строительства, к строительным материалам, определяющим внешний облик объекта капитального строительства, требования к объемно-пространственным, архитектурно-стилистическим и иным характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (часть 2.1 статьи 38 ГрК РФ). Однако в силу указанной нормы такие требования подлежат включению только в предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента, установленного применительно к территориальной зоне, расположенной в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Город Иваново историческим поселением федерального или регионального значения не является.

Как верно указал суд первой инстанции оспариваемое положение вводит дополнительные ограничения.

Не вызывает сомнений у судебной коллегии и вывод суда первой инстанции о неопределенности оспариваемой нормы.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Оспариваемое в рассматриваемом деле положение Правил землепользования и застройки, не определяя конкретных требований к архитектурно-градостроительному облику объектов, а устанавливая только обязанность его согласования, создает недопустимую неопределенность градостроительного регламента.

Необходимо отметить, что суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание утверждение Администрации города Иваново о том, что положение о необходимости получения в случае строительства, реконструкции объектов капитального строительства решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов в соответствии с порядком, утвержденным Администрацией города Иваново, являются достаточно определенными, указав, что содержание данной нормы с требованиями формальной определенности не согласуется, данная норма является отсылочной, при этом отсылает не к конкретным положениям нормативного правового акта, а к действующему муниципальному законодательству в целом. Неопределенность содержания данной нормы, имеющей отсылочный характер и вызывающей ее неоднозначное толкование, как правомерно указал суд, сама по себе является основанием для признания такой нормы недействующей.

Таким образом, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции пришла к выводу о том, что обжалуемое решение Ивановского областного суда о признании Правил землепользования и застройки в оспариваемой части не действующими со дня вступления решения суда в законную силу является правильным, законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены решения суда, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ивановского областного суда от 23 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Иваново - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи