Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 г. по делу N 66а-12/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретарях Акматовой О.Е, Ермаковой А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ружавто", общества с ограниченной ответственностью "Росич" о признании недействующими абзаца второго пункта 12, приложения N 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования"

с апелляционной жалобой общества с ограниченной ответственностью "Ружавто", общества с ограниченной ответственностью "Росич" на решение Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения представителя административных истцов ФИО4, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей административного ответчика ФИО5, ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

27 февраля 2015 года администрацией Томской области принято постановление N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Постановление N 71а).

Указанным постановлением утвержден, в том числе, Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету (ЕСПБ) (приложение N 2 к постановлению) (далее - Порядок предоставления субсидий, Порядок).

Согласно пункту 12 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется Департаментом получателям субсидии, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ, в следующих размерах:

городским наземным электрическим транспортом и автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении - в размерах, рассчитываемых в процентом соотношении, в соответствии с Методикой распределения финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по единому социальному проездному билету по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области (приложение N 1 к настоящему Порядку);

автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в междугородном сообщении и по пригородным маршрутам перевозок пассажиров и багажа внутренним водным транспортом - в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области.

Приложением N 1 к Порядку предоставления субсидий утверждена Методика распределения финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по единому социальному проездному билету по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области (далее - Методика).

На момент рассмотрения дела Постановление N 71а, в том числе Порядок предоставления субсидий, действовал в редакции постановления администрации Томской области от 31 мая 2021 года N 211а.

Постановлением администрации Томской области от 6 декабря 2021 года N 494а в Постановление N 71а внесены изменения, согласно которым из наименования Порядка предоставления субсидий и в Приложении N 1 к Порядку исключено слово "части".

Общество с ограниченной ответственностью "Ружавто" и общество с ограниченной ответственностью "Росич" (далее - ООО "Росич", ООО "Ружавто") обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просили признать недействующим абзац второй пункта 12 Порядка предоставления субсидий и Приложение N 1 к Порядку, в обоснование заявленных требований указали, что осуществляют пассажирские перевозки на территории г. Томска, в том числе перевозку граждан по ЕСПБ. Согласно вышеуказанному Порядку возмещение затрат перевозчикам производится не исходя из фактической стоимости проезда и утвержденных тарифов, а исходя из пропорции выполненной транспортной работы, которая определяется по формуле, при этом переменные, указанные в формуле, не имеют никакого отношения к установленному за проезд тарифу. Кроме того, исходя из формулы, установленной пунктом 6 Методики, сумма финансовых средств, предоставляемых в качестве субсидии перевозчику за выполненную работу по перевозке пассажиров, определяется не из утвержденного тарифа, а исходя из порядкового номера перевозчика, количества перевозчиков, количества реализованных ЕСПБ, то есть даже не из количества поездок, произведенных на основании данного билета. Полагали, что оспариваемые нормы противоречат положениям части 1 статьи 786 Гражданского кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с частями 2 и 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку предусматривает лишь частичное возмещение понесенных перевозчиками расходов, а не полное возмещение согласно федеральному законодательству, что нарушает права и интересы ООО "Ружавто" и ООО "Росич" как перевозчиков.

Решением Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Ружавто" и ООО "Росич" просят решение суда отменить и вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на его незаконность, указывая, что из самого содержания пункта 12 Порядка следует, что получателям субсидий, осуществляющим перевозки по городским маршрутам, выплачиваются субсидии в частичном размере (в процентном соотношении) по сравнению с получателями субсидий, осуществляющими перевозки по междугородним или пригородным маршрутам, которым субсидия предоставляется в размере фактической стоимости каждой поездки. Данное обстоятельство нарушает права и интересы административных истцов как получателей субсидии, размер которой рассчитывается не из фактической стоимости проезда, а исходя из обжалуемой по настоящему делу Методики, расчет по которой основывается на процентном соотношении различных показателей, не связанных с тарифом.

Относительно доводов апелляционной жалобы администрацией Томской области и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО4 доводы апелляционной жалобы поддержал, представители административного ответчика ФИО5 и ФИО6 против удовлетворения жалобы возражали.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судом первой инстанции верно установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования и по указанным основаниям не оспаривается.

Также суд пришел к правильному выводу о том, что права административных истцов оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что федеральным законодательством не урегулированы механизм и методика исчисления возмещаемых затрат за перевозку льготных пассажиров, на соответствие положениям которого возможно проверить оспариваемые нормы, а поскольку администрация Томской области реализовала предоставленное ей законодательством право на определение размера и порядка расчета субсидии на возмещение затрат в связи с осуществлением пассажирских перевозок в городском и пригородном сообщении граждан по ЕСПБ, противоречия оспариваемого Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не усмотрел.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции не может согласиться ввиду следующего.

Действительно, в силу положений действующего законодательства определение механизма обеспечения меры социальной поддержки, а также регламентация деятельности уполномоченных органов по предоставлению указанных мер отнесены к ведению субъекта Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, подпункты 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3, статья 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Утвердив Постановлением N 71а Порядок предоставления субсидии и Методику, административный ответчик тем самым установилмеханизм расчета соответствующей субсидии на возмещение затрат, связанных с оплатой проезда отдельных категорий граждан по ЕСПБ, для определения объема бюджетных средств, направляемых на исполнение данного вида бюджетных обязательств.

Согласно пункту 1 Методики она применяется при распределении финансовых средств между получателями субсидии, осуществляющими перевозку граждан по ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области.

Финансовые средства распределяются ежемесячно между получателями субсидии каждого муниципального образования Томской области, осуществляющими перевозку граждан транспортом общего пользования по ЕСПБ по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа в пригородном и городском сообщении на территории Томской области, пропорционально выполненной транспортной работе (в пассажиро- километрах (далее - пас-км) по каждому получателю субсидии, в том числе по предприятиям городского электрического транспорта (пункт 2).

В силу пункта 3 исходными данными для расчета являются:

Р - фактическое (учитываемое) количество оборотных рейсов, выполненных получателем субсидии по маршруту за месяц, ед.;

П - протяженность маршрута (оборотного рейса), определенная в соответствии с паспортом маршрута, км;

В - общая вместимость подвижного состава, установленная согласно техническому паспорту транспортного средства, пас;

к - коэффициент зонирования согласно приложению к настоящей Методике.

При отсутствии данных по какому-либо получателю субсидии, маршруту или транспортному средству транспортная работа по указанному получателю субсидии, маршруту или транспортному средству в расчете не учитывается.

Транспортная работа по перевозке пассажиров (ТРМ) на маршруте определяется по следующей формуле (пас-км): ТРМ = Р х П х В х к (пункт 4 Методики).

В соответствии с пунктом 5 Методики транспортная работа по перевозке пассажиров за месяц по каждому получателю субсидии (ТРПj) определяется суммированием транспортной работы по всем маршрутам, обслуживаемым данным получателем субсидии (пас-км).

В силу пункта 6 Методики общая сумма транспортной работы (ТРО) за месяц определяется суммированием транспортной работы по всем получателям субсидии (пас-км).

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, вышеуказанные нормы федерального законодательства частичное возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан льготной категории не предусматривают.

В то же время из анализа абзаца 2 пункта 12 Порядка и приведенного содержания Методики следует, что данными нормами предусмотрено распределение финансовых средств между получателями субсидии пропорционально выполненной транспортной работе по каждому получателю субсидии, исходя из удельного веса (доли) транспортной работы конкретного получателя субсидии в общей сумме транспортной работы всех получателей, то есть в размерах, рассчитываемых в процентом соотношении. При этом используемые в формулах исходные данные для распределения финансовых средств между получателями субсидии не зависят от непосредственных расходов перевозчика при осуществлении льготных перевозок.

Такой механизм расчета соответствующей субсидии на возмещение затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ, не предполагает полного возмещения исходя из всей выполненной транспортной работы и понесенных расходов. При этом финансирование льготного проезда граждан по ЕСПБ является расходным обязательством Томской области, которое, являясь лицом, установившим право на льготный проезд по таким билетам, должно компенсировать административным истцам недополученный им доход.

Кроме того, о частичном возмещении понесенных затрат, связанных с осуществлением пассажирских перевозок граждан по ЕСПБ в пригородном и городском сообщении, свидетельствует и содержание абзаца 3 пункта 12 Порядка предоставления субсидий, согласно которому предоставление субсидии получателям, осуществляющим перевозку граждан по ЕСПБ в междугородном сообщении, осуществляется в размере фактической стоимости каждой поездки на территории муниципального образования Томской области, то есть в полном размере по сравнению с пригородным и городским сообщением.

Доводы административного ответчика об особенностях указанных видов сообщения в рассматриваемом случает правового значения не имеет, поскольку перевозчики ставятся в неравное положение при законодательно закрепленном праве на возмещение всех понесенных затрат, связанных с льготными перевозками.

Оспариваемый Порядок предоставления субсидии принят в целях реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования" (далее - Закон N 199-ОЗ).

Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения кассационным определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ, часть 2 статьи 3 вышеуказанного Закона N 199-ОЗ признана недействующей в части слова "части", поскольку не отвечала общеправовому критерию формальной определенности и допускала неоднозначное толкование относительно того, в какой части возмещаются затраты перевозчикам по перевозке пассажиров по ЕСПБ; неопределенность оспариваемой нормы регионального закона состояла и в неоднозначности ее толкования правоприменителем.

Кассационная инстанция согласилась с данными выводами суда апелляционной инстанции, в том числе с выводами, что федеральным законодателем при установлении льгот по величине проездной платы пассажирам предусмотрено полное возмещение понесенных перевозчиками расходов на счет средств соответствующего бюджета посредством предоставления субсидии, при этом отметила, что законом не предусмотрено частичное возмещение данных расходов в зависимости от каких-либо условий. Иное регулирование данных правоотношений путем ограничения возмещения затрат противоречит положениям части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи.

Как пояснил в ходе рассмотрения настоящего административного дела представитель администрации Томской области ФИО5, исключение из наименования оспариваемого Порядка и Приложения N 1 к нему слова "части" было связано с внесением изменений в Закон N 199-ОЗ, при этом само содержание Методики не изменилось.

Однако доводы административного ответчика о том, что указывая на возмещение части расходов, что нашло отражение в первоначальном наименовании Порядка предоставления субсидии, администрация имела в виду возмещение лишь тех затрат, которые понесли перевозчики в связи с перевозкой граждан по ЕСПБ, а не от всей деятельности данного перевозчика, являлись предметом судебной оценки в рамках рассмотрения административного дела об оспаривании Закона N 199-ОЗ и были отклонены, в том числе в ходе кассационного рассмотрения.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что оспариваемый в части Порядок и Приложение N 1 к Порядку предоставления субсидии противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем принятое по делу решение суда нельзя признать законным, поэтому оно подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении заявленных исковых требований.

Ссылка административного истца на судебную практику арбитражного суда выводов судебной коллегии не опровергает.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, судебная коллегия принимает во внимание положения статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснения, данные в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и признает нормативный правовой акт недействующим в части с момента вынесения настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить и принять по административному делу новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Ружавто", общества с ограниченной ответственностью "Росич" удовлетворить.

Признать недействующими с момента вынесения настоящего апелляционного определения абзац второй пункта 12, приложение N 1 Порядка предоставления субсидий на возмещение затрат перевозчикам, осуществляющим перевозку граждан транспортом общего пользования по единому социальному проездному билету, утвержденного постановлением администрации Томской области от 27 февраля 2015 года N 71а "О реализации Закона Томской области от 30 декабря 2014 года N 199-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Томской области, по оплате проезда на транспорте общего пользования".

Администрации города Томска опубликовать сообщение о данном решении на официальном интернет-портале правовой информации "данные изъяты" в течение одного месяца со дня вынесения апелляционного определения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Томский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.