Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2022 г. по делу N 66а-96/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Ивановой А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-79/2021) по административному исковому заявлению Железняковой В.В. об оспаривании нормативного правового акта города Тынды N 6-НПА "О назначении и проведении опроса граждан муниципального образования города Тынды по вопросу определения общественной территории города Тынды для участия во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды и в других государственных программах", принятого решением Тындинской городской Думы от 22 апреля 2021 года, с внесенными изменениями, нормативным правовым актом N 13-НПА, принятыми решением Тындинской городской Думы от 11 июня 2021 года, в части, по апелляционной жалобе административного истца Железняковой В.В. на решение Амурского областного суда от 29 сентября 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения административного истца Железняковой В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гурлевой О.В,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 22 апреля 2021 года принят нормативный правовой акт города Тынды N 6-НПА "О назначении и проведении опроса граждан муниципального образования города Тынды по вопросу определения общественной территории города Тынды для участия во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды и других государственных программах" (далее - нормативный правовой акт города Тынды N 6-НПА).

Решением Тындинской городской Думы от 01 июня 2021 года N 372-Р-ТГД-VII принят нормативный правовой акт города Тынды от 11 июня 2021 года N 13-НПА о внесении изменений в нормативный правовой акт города Тынды N 6-НПА (далее - нормативный правовой акт города Тынды N 13- НПА).

Железнякова В.В. обратилась в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать, с учетом уточнений, недействующими со дня принятия часть 2 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 2 и 3 статьи 3 нормативного правового акта города Тынды N6-НПА и нормативный правовой акт города Тынды N 13-НПА.

В обоснование исковых требований указывает, что является субъектом правоотношений, регулируемых нормативным правовым актом города Тынды N 6-НПА. Указывает, что вопрос определения общественной территории города Тынды для участия во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды и в других государственных программах к вопросам местного значения городского округа не относится, в связи с этим противоречит действующему законодательству. Оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц, а также интересы муниципального образования города Тынды.

Решением Амурского областного суда от 29 сентября 2021 года отказано в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В.

На указанное решение административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой просит решение Амурского областного суда отменить и принять новое решение, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы указывает, что в соответствии с федеральным и региональным законодательством решение о назначении опроса подлежит официальному опубликованию и размещению на официальном сайте муниципального образования не менее чем за 10 дней до его проведения. И не допускается изменение периода проведения опроса путем его продления после даты окончания проведения опроса с нарушением порядка его опубликования. Оспариваемый правовой акт N 13-НПА был опубликован 15 июня 2021 года, вступил в силу 16 июня 2021 года, т.е. за 1 день до окончания опроса. При этом в оспариваемом акте не содержатся правовые предписания о распространении его действия на правоотношения, возникшие с 31 мая по 15 июня 2021 года. Судом не учтены положения о том, что опрос может проводиться в рабочие и выходные дни, за исключением праздничных дней и дня, предшествующего праздничному. Учитывая, что 12 июня 2021 года является нерабочим праздничным днем, не исключение из срока проведения опроса 11 и 12 июня 2021 года, также свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта N 13-НПА. Методика проведения опроса, утвержденная частью 2 статьи 3 нормативного правового акта N 6-НПА, не отвечает критерию правовой определенности и допускает неоднозначность ее толкования. В текстах оспариваемых нормативных правовых актов используется термин "опрос граждан муниципального образования город Тында", тогда как такое понятие как "граждане муниципального образования города Тынды" законодательством не предусмотрено. Также указывает, что судом не разрешены административные исковые требования относительно приложений N 2 и 3 к частям 2 и 3 статьи 3 нормативного правового акта N 6-НПА.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратурой Амурской области представлено возражение, в котором просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение Амурского областного суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции административный истец Железнякова В.В. доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Представители Тындинской городской Думы, Администрации города Тынды в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав пояснения административного истца, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Части 1, 3, 4 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ определяют, что опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. Для проведения опроса граждан может использоваться официальный сайт муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе; порядок идентификации участников опроса в случае проведения опроса граждан с использованием официального сайта муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В развитие данных положений в Амурской области принят Закон от 05 октября 2015 года N 588-ОЗ "О порядке назначения и проведения опроса граждан в Амурской области" (далее - Закон Амурской области N 588-ОЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона Амурской области N 588-ОЗ, на опрос могут быть вынесены вопросы, непосредственно затрагивающие интересы жителей муниципального образования области по месту их проживания и отнесенные федеральным законодательством, законами области, уставом муниципального образования области к вопросам местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года N 42-НПА, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 N (далее - Устав города Тынды), опрос граждан проводится на всей территории или части территории города Тынды для выявления мнения населения и его учета при принятии решений Тындинской городской Думой и мэром города Тынды, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должен определяться перечень вопросов местного значения.

К вопросам местного значения относится: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей города Тынды услугами организаций культуры; создание условий для массового отдыха жителей города Тынды и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункты 20, 24 Устава города Тынды).

Решением Тындинской городской Думы от 28 июня 2012 года N 523 утверждено положение "О порядке назначения и проведения опроса граждан в городе Тында".

Статьей 6 указанного положения, регулирующей порядок назначения опроса, предусмотрено, что решение о назначении опроса граждан принимается городской Думой простым большинством голосов от избранного числа депутатов.

В решении городской Думы о назначении опроса граждан указываются: цель опроса, инициатор проведения опроса; дата и сроки проведения опроса; источники финансирования проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса, варианты ответов, которые должен выбрать участник опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа и (или) форма опросного списка; территория опроса (если опрос проводится на части территории города, указываются границы территории, где будет проводиться опрос граждан); минимальная численность граждан, участвующих в опросе (минимальная численность граждан, при соблюдении которой опрос признается состоявшимся).

Опрос проводится не ранее одного месяца и не позднее шести месяцев со дня принятия решения о проведении опроса.

Решение о назначении опроса подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 10 дней до его проведения.

Судом первой инстанции проверен порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, опубликования и введения его в действие.

Решением Тындинской городской Думы от 22 апреля 2021 года принят оспариваемый нормативно-правовой акт города Тында N 6-НПА, которым назначено проведение опроса граждан муниципального образования города Тынды по вопросу определения общественной территории города Тынды для участия во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды и в других государственных программах. Содержание данного вопроса, а именно, определение общественной территории города для создания комфортной городской среды непосредственно затрагивает интересы жителей муниципального образования города Тынды и в силу подпункта 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона N131-ФЗ относится к вопросам местного значения (создание условий для массового отдыха жителей муниципального, городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения). Доводы административного истца об обратном основаны на неправильном применении норм материального права.

Частью 2 данного нормативного правового акта установлен период проведения опроса - с 26 мая 2021 года по 30 мая 2021 года.

Таким образом, решение о поведении опроса назначено не ранее одного месяца и не позднее шести месяцев со дня принятия решения о его проведении, в средствах массовой информации данное решение опубликовано не менее чем за 10 дней до его проведения.

Решением Тындинской городской Думы от 11 июня 2021 года принят нормативный правовой акт города Тынды N 13-НПА, которым внесены изменения в нормативно-правовой акт города Тынды от 22 апреля 2021 года N 6-НПА в части срока проведения опроса граждан. Срок проведения опроса продлен до 17 июня 2021 года (включительно). При этом дата начала опроса осталась прежней - 26 мая 2021 года.

Учитывая, что начало проведения опроса не изменено, а гражданам предоставлен больший период времени для выражения своего мнения, оснований считать, что административным ответчиком нарушен порядок информирования граждан о проведении опроса не менее чем за 10 дней до его проведения в связи с опубликованием внесенных изменений 15 июня 2021 года, у судебной коллегии не имеется. Доводы апелляционной жалобы в данной части подлежат отклонению.

Действительно, согласно части 3 статьи 6 Закона Амурской области N 588-ОЗ опрос может проводиться в рабочие и выходные дни (за исключением праздничных дней и дня, предшествующего праздничному) - с 8 до 20 часов местного времени.

Поскольку в оспариваемых нормативных правовых актах установлен период проведения опроса, а не конкретные дни, не исключение праздничного и предпраздничного дней (12 и 11 июня 2021 года), при наличии в этом периоде иных дней, позволяющих провести опрос, не свидетельствует о противоречии оспариваемых положений региональному закону.

Довод апелляционной жалобы о том, что в законодательстве отсутствует понятие "граждане муниципального образования города "Тынды" является необоснованным.

В соответствии с частью 2 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ, в опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. В опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители муниципального образования или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигшие шестнадцатилетнего возраста.

Доводы административного истца о неясности и нечеткости поставленных вопросов не конкретизированы. Анализ вопросов позволяет сделать вывод, что они сформулированы четко и какой-либо неопределенности не имеется.

Частью 2 статьи 3 нормативного правового акта N 6-НПА утверждена методика проведения опроса (приложение 2), частью 3 статьи 3 утверждена форма опросного листа.

Из резолютивной части оспариваемого решения Амурского областного суда от 29 сентября 2021 года следует, что судом отказано в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В, в том числе о признании недействующими частей 2, 3 статьи 3 нормативного правового акта города Тынды N 6-НПА.

В связи с изложенным доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что суд не разрешилтребования иска относительно приложений N 2 и N 3 к частям 2 и 3 статьи 3 нормативного правового акта N 6-НПА являются ошибочными.

Выводы суда не противоречат нормам материального права, имеющим большую юридическую силу, и которыми установлены объективные критерии, обуславливающие проведение мероприятий, осуществляемых в целях выявления и организации опроса граждан по вопросу, относящемуся к вопросам местного значения городского округа.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 29 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Железняковой В.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 27 января 2022 года.