Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2021 г. по делу N 8а-31940/2021[88а-30530/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Склярука С.А, судей Репиной Е.В, Шеломановой Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Маниной Л.А. (поступившую в суд первой инстанции ДД.ММ.ГГГГ) на решение Костромского областного суда от 8 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2021 года, вынесенные по административному делу N по административному исковому заявлению Маниной Л.А. к администрации Костромской области о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Склярука С.А, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

20 октября 2008 года администрацией Костромской области принято постановление N 372-а, которым определены уполномоченные органы по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (далее - Постановление N 372-а, оспариваемое постановление).

В данное постановление неоднократно вносились изменения. Так, постановлением администрации Костромской области от 22 апреля 2016 года N 117-а в Постановление N 372-а внесены изменения, пункт 1.2 постановления изложен в новой редакции, согласно которой уполномоченным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции определение использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действия градостроительных регламентов на которые не распространяются определена инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области.

Первоначальный текст Постановления N 372-а опубликован в издании "СП - нормативные документы", N 48, 21 октября 2008 года. Постановление от 22 апреля 2016 года N 117-а опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 25 апреля 2016 года.

Манина Л.A. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Костромской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1.2 Постановления N 372-а, в действующей редакции, указав, что оспариваемое положение должно быть признано недействующим, поскольку имеет место неполнота правового регулирования в части порядка реализации инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее по тексту также Инспекция) отдельных полномочий, что влечет за собой применение правовых актов иных государственных органов. Изложенное не соответствует требованиям формальной определенности нормативного правового акта, не позволяет установить порядок действий Инспекции по определению порядка использования земельных участков в границах территорий памятников, а также не позволяет установить порядок принятия Инспекцией решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления.

Заявленные административные требования также были мотивированы тем, что ДД.ММ.ГГГГ инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес администрации г. Костромы направлено заключение от ДД.ММ.ГГГГ N по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников. Данное заключение выдано в отношении принадлежащего Маниной Л.A. на праве собственности земельного участка с кадастровым N, расположенного по адресу: "адрес", что послужило основанием для выдачи Маниной Л.A. администрацией г. Костромы заключения от ДД.ММ.ГГГГ N о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке. Административный истец полагала, что на день выдачи инспекцией заключения и до настоящего времени соответствующий правовой акт, которым урегулирован порядок реализации Инспекцией своих полномочий, установленных пунктом 1.2 Постановления N 372-а, не принят. В связи с чем, инспекция не была правомочна выдавать такое заключение. Уведомление от ДД.ММ.ГГГГ и заключение от ДД.ММ.ГГГГ были оспорены Маниной Л.A. в суд, но решением Ленинского районного суда г. Костромы от ДД.ММ.ГГГГ по делу N Маниной Л.A. отказано в заявленных требованиях со ссылкой на Постановление N 372-а (в редакции от 5 февраля 2018 года).

Решением Костромского областного суда от 8 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2021 года, Маниной Л.A. отказано в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В поданной во Второй кассационный суд общей юрисдикции кассационной жалобе административный истец Манина Л.А. ставит вопрос об отмене решения Костромского областного суда от 8 июня 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2021 года, с принятием по административному делу судебного акта об удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объеме.

В обоснование кассационной жалобы ею приведены доводы о том, что выводы судов нижестоящих инстанций не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судами неправильно применены нормы материального права, регулирующие соответствующие правоотношения.

Старший прокурор отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Сударчикова Л.В. полагала кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, а обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия определиларассмотреть дело в их отсутствии.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения кассационной жалобы, в связи со следующим.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ) основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела таких нарушений не допущено.

Так судами при рассмотрении административного дела установлено, что Маниной Л.A. на праве общей долевой собственности принадлежат земельный участок с кадастровым N, по адресу: "адрес", а также расположенные на нем объекты капитального строительства.

ДД.ММ.ГГГГ Манина Л.A. обратилась с уведомлением о планируемом строительстве на спорном земельном участке индивидуального жилого дома. Поскольку земельный участок с кадастровым N расположен в границах исторического поселения федерального значения город Кострома, охранной зоны исторической части г. Костромы, территории объекта археологического наследия "Участок культурного слоя бывшей Кузнечной и Гашеевой слобод, у Вологодской и Галичской дорог", XIV-XVIII в.в, вблизи объекта культурного наследия федерального значения "Алексеевская церковь", XVIII в, Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес администрации г. Костромы ДД.ММ.ГГГГ направлено заключение N, согласно которому администрацией г. Костромы истцу ДД.ММ.ГГГГ выдано уведомление N о несоответствии, указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства параметров строительства, установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Принятые уведомление администрации г. Костромы от ДД.ММ.ГГГГ и заключение Инспекции от ДД.ММ.ГГГГ были оспорены Маниной Л.A. в судебном порядке. Решением Ленинского районного суда г. Костромы от ДД.ММ.ГГГГ, вступившим в законную силу ДД.ММ.ГГГГ, в удовлетворении заявленных требований Маниной Л.A. отказано.

Приняв во внимание указанные выше обстоятельства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Манина Л.A. вправе обратиться с требованием о признании оспариваемого постановления недействующим.

Проверяя же в порядке части 8 статьи 213 КАС РФ полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и порядок введения его в действие, суд первой инстанции, руководствуясь положениями частей 4 и 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 26, 28 Устава Костромской области, а также приняв во внимание часть 1 статьи 14 и статью 21 Закона Костромской области от 11 января 2007 года N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", пункты 34, 42 Регламента администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 9 сентября 2008 года N 315, действовавшего в период принятия Постановления N 372-а, пункт 47 Регламента администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 5 декабря 2012 года N 277, действовавшего на момент внесения изменений в Постановление N 372-а, верно установил, что компетенция органа на принятие Постановления N 372-а, процедура принятия и порядок введения Постановления N 372-а в действие не нарушены.

Порядок принятия оспариваемого нормативного акта, вступление его в действие и порядок опубликования также не нарушены и сторонами не оспаривались.

Суд посчитал, что предметом регулирования Постановления N 372-а являются отношения по определению уполномоченных органов по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Пунктом 2 Постановления N 372-а установлено, что для осуществления полномочий, указанных в пункте 1.2 оспариваемого постановления, уполномоченные органы принимают соответствующие правовые акты.

В частности, компетенция инспекции установлена Положением об инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, утвержденным Постановлением Губернатора Костромской области от 16 ноября 2015 года N 206 (пункты 21, 75, 76).

Так, в целях реализации положений Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Устава Костромской области, Закона Костромской области от 22 ноября 2005 года N 339-ЗKO "О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области", в целях совершенствования управления в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области наделена полномочиями по определению использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действие градостроительных регламентов на которые не распространяется.

В связи с реализацией возложенных на инспекцию полномочий, она принимает правовые акты: заключения об использовании земельного участка в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, действия градостроительных регламентов на который не распространяются.

В этой связи суд указал, что фактически Постановление N 372-а в оспариваемой части регламентирует административные взаимоотношения между инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области и администрацией г. Костромы по вопросам предоставления муниципальной услуги по направлению уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, закрепленной в Административном регламенте, утвержденном постановлением Администрации города Костромы от 22 марта 2019 года N 423 (подпункт "г" пункта 2.10.1 Административного регламента, в первоначальной редакции).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административный истец указала, что пунктом 1.2 Постановления N 372-а не отрегулирован вопрос реализации предоставленных инспекции полномочий.

Суд при разрешении административного спора пришел к выводу, что регламентация порядка реализации уполномоченными органами их полномочий не входит в предмет регулирования оспариваемого постановления.

Суд при этом исходил из того, что оспариваемые положения Постановления N 372-а отвечают критерию правовой определенности, поскольку являются ясными и недвусмысленными. Их содержание является четким и не допускает нарушения принципа верховенства закона.

Проверяя соответствие содержания Постановления N 372-а в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о соответствии оспариваемого акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям градостроительного законодательства Российской Федерации.

С данными выводами суда первой инстанции обоснованно согласилась судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, указав, что Постановление N 372-а не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в оспариваемой части его положения отвечают критерию правовой определенности, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Приведенные выше выводы судов являются верными, так как основаны на правильном применении упомянутых выше норм материального права, а также в полной мере соответствуют установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем, судебной коллегией не усматривается оснований к отмене обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы.

В частности, доводы кассационной жалобы о несогласии с выводами судов первой и апелляционной инстанций, по мотивам их несоответствия обстоятельствам дела и неправильного применения судами норм материального права, сводятся к иной правовой оценке установленных по делу обстоятельств, оснований согласиться с которой не имеется.

Соответствующим доводам была дана надлежащая оценка судом второй инстанции, а кассационная жалоба не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены судами нижестоящих инстанций при рассмотрении дела, имели бы значение для правильного разрешения административного спора, и опровергали бы изложенные обжалуемых судебных актах выводы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене обжалуемых судебных актов, по делу не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Костромского областного суда от 8 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Маниной Л.А. - без удовлетворения.

Мотивированный текст кассационного определения изготовлен 18 января 2022 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи