Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 февраля 2022 г. по делу N 66а-251/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Шилкиной Е.А.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1273/2021 по административному исковому заявлению Толстокорой Т.Е. о признании не действующими нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления, по апелляционной жалобе Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 22 сентября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 7 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Толстокорая Т.Е. обратилась в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просила признать не действующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части распространения на расположенный по адресу: "адрес" земельный участок иной функциональной зоны и функциональной зоны озелененных территорий специального назначения, и в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р-5) и территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3).

В обоснование заявленных требований ссылается на несоблюдение принципа правовой определенности при определении функционального и территориального зонирования земельного участка, поскольку в Генеральном плане города Барнаула и материалах по его обоснованию отсутствует описание вышеуказанных функциональных зон. Кроме того, решения об установлении санитарно-защитных зон уполномоченными органами не принимались, границы зон затопления в установленном порядке не определены.

Решением Алтайского краевого суда от 22 сентября 2021 года административные исковые требования удовлетворены. Постановлено признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения иной функциональной зоны и функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок по ул. "адрес", - приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) и территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по ул. "адрес".

Не согласившись с решением суда, Барнаульская городская Дума обратилась с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции, в которой просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Не оспаривая факт нахождения земельного участка частично в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и в иной функциональной зоне, а также в территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3) и в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), полагает, что выводы суда относительно несоответствия оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются необоснованными. По мнению административного ответчика нахождение земельного участка одновременно в двух функциональных зонах, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка. Согласно материалам по обоснованию Генерального плана территория микрорайона поселка Ильича, где находится спорный земельный участок, является неблагоприятной для жилой застройки ввиду подтопляемости. Функциональная зона - зона озелененных территорий специального назначения установлена с учетом санитарно-защитной зоны (нормативной).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Толстокорая Т.Е. владеет земельным участком с расположенным на нем жилым домом в г. Барнауле Алтайского края по улице "адрес" Согласно техническому паспорту домовладения по состоянию на 23 октября 2019 года жилой дом по ул. "адрес" 1983 года постройки является самовольной постройкой.

Согласно фрагментам приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана города Барнаула 2019 года и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки земельный участок административного истца находится преимущественно в функциональной зоне озелененных территорий специального назначения и частично в иной функциональной зоне, преимущественно в территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3) и частично в территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула отказано Толстокорой Т.Е. в предоставлении земельного участка на праве собственности без проведения торгов в связи с нахождением земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки в территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3) и частично в зоне открытых пространств (Р-5), поскольку в данном случае требования градостроительного законодательства исключают предоставление земельных участков административному истцу в собственность на основании положений Закона Алтайского края от 9 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков".

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления в части функционального и территориального зонирования, установленных на территории ее земельного участка.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно положениям частей 3-5 статьи 23 ГрК РФ в документах территориального планирования отражаются, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Функциональная зона озелененных территорий специального назначения установлена органом местного самоуправления, исходя из нормативного размера санитарно - защитной зоны предприятий 5 класса опасности 50 метров вокруг коммунально - складской функциональной зоны.

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются, в том числе санитарно-защитные зоны.

Порядок установления санитарно-защитных зон определяется Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, утвердившим Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222.

Суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о том, что определение границ функциональных зон по границам санитарно-защитных зон в отсутствие решения уполномоченного органа об их установлении противоречит требованиям действующего законодательства, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Пункт 12.5 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244, также не допускает отображение в генеральных планах нормативных санитарно - защитных зон, в отношении которых отсутствует решение об их установлении.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, выводы суда не противоречат части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 года N 455-ФЗ), поскольку прекращение существования с 1 января 2022 года определенных в соответствии с требованиями законодательства ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, и прекращения действия ограничения использования земельных участков в них не исключают возможности признать не действующими документы территориального планирования и градостроительного зонирования, в случае отображения на картографическом материале границ этих зон, установленных с нарушением законодательства в сфере санитарного благополучия населения, и не могут быть приняты во внимание ссылки на указанную норму, как на обоснование необходимости отображения соответствующей функциональной зоны.

Из материалов дела следует, что иная функциональная зона установлена, исходя из критериев неблагоприятности для жилой застройки, как территория с крутым неустойчивым склоном и территория, затопляемая паводком.

Зоны затопления, подтопления в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 1, части 3, пункта 8 части 4 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации, пункта 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления", на основе представленных доказательств сделал обоснованный вывод о том, что на территории города зоны затопления, подтопления, их границы в установленном данными Правилами порядке не определялись. Сведения о границах зон не внесены в государственные реестры.

Кроме того, Генеральный план города Барнаула в части функционального зонирования в границах земельного участка административного истца противоречит пункту 3 части 5, частям 6, 7 статьи 23 ГрК РФ.

Так, в Генеральном плане отсутствует описание функционального назначения территории в районе земельного участка истца. Указывая на иную функциональную зону как на зону прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, в документах территориального планирования не предусмотрено развитие этой территории. При этом, в Правилах землепользования и застройки города Барнаула применительно к этой же территории установлен градостроительный регламент территориальной зоны Р5 (открытых пространств), наименование которой не соотносится с видами разрешенного использования, в которых озеленение отсутствует. Объекты рекреационного назначения не предусмотрены и в регламенте территориальной зоны СН-3 - зоны озелененных территорий.

Частью 4 статьи 30 ГрК РФ, частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено требование о принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о несоблюдении указанных положений действующего законодательства, спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах (СН-3 и Р-5), что в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем, являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, изложенным в суде первой инстанции, и не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о не соответствии каждой из установленных функциональных и территориальных зон в районе земельного участка административного истца требованиям градостроительного законодательства и не соответствии установленного зонирования критерию правовой определенности, не влияют. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 22 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 18 февраля 2022 года