Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2022 г. по делу N 8а-334/2022[88а-4673/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокуратуры Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 4 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора Белгородской области о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп "О внесении изменений в постановления Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп, от 11 января 2010 года N 1-пп".

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, мнение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационное представление подлежащим удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп утверждены перечень государственных региональных зоологических охотничьих заказников, действующих на территории области, и положения о государственных региональных зоологических охотничьих заказниках с описанием границ.

Постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 13 января 2020 года N 5-пп) утверждены перечень государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников регионального значения Белгородской области, положения о государственных природных комплексных (ландшафтных) заказниках регионального значения, в том числе о государственном природном комплексном (ландшафтном) заказнике регионального значения "Губкинский".

Постановлением Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп изменены границы заказника "Губкинский", и увеличена его площадь с 23 197 га до 25 823 га.

Пунктом 1 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп вышеуказанные изменения исключены и пунктом 2 внесены повторно.

Указанное постановление официально опубликовано 26 августа 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, и на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" http://www.zakon.belregion.ru, и вступило в силу со дня его официального опубликования.

Заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с административным иском в защиту прав неопределенного круга лиц на сохранение и использование особо охраняемой природной территории в пределах ранее установленных границ и использование объектов животного мира, в котором просил признать недействующим пункт 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп "О внесении изменений в постановления Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп, от 11 января 2010 года N 1-пп" как свидетельствующий об изменении режима особой охраны территории заказника "Губкинский", принятый без учета части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (подпункт "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"), без проведения государственной экологической экспертизы, чем нарушены требования статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Решением Белгородского областного суда от 4 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационном представлении, поданном 16 декабря 2021 года через Белгородский областной суд, поступившем в Первый кассационный суд общей юрисдикции 11 января 2022 года, прокуратура Белгородской области просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В кассационном представлении прокуратура выражает несогласие с выводами судебных инстанций, полагает, что судами неверно применены нормы материального права, регулирующие рассматриваемые правоотношения, указывает на незаконность и необоснованность состоявшихся по делу судебных актов.

Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует части 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункту 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", так как принят без согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Полагает, что указание судебными инстанциями на наличие заключения по результатам комплексного экологического обследования, содержащего выводы об утрате природоохранного значения выбывшей территории, а также правовую позицию Минприроды России не свидетельствует о законности оспариваемого постановления, поскольку не свидетельствует о том, что на стадии проекта нормативный акт прошел согласование, и не освобождает административного ответчика от соблюдения требований федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях при его принятии.

Считает, что судам следовало отнестись критически к позиции Минприроды России о том, что проект оспариваемого нормативного правового акта не подлежал согласованию, поскольку она не основана на нормах федерального законодательства. Кроме того, суд при оценке позиции Министерства в настоящем административном деле суды не учли позицию, содержащуюся в письме от 20 июля 2020 года, адресованном Генеральной прокуратуре Российской федерации, в котором Министерством была изложена иная правовая позиция по данному вопросу безотносительно к какому-либо конкретному факту изменения границ особо охраняемых природных территорий.

На кассационное представление Правительством Белгородской области поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Согласно положениям части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Из содержания статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что отсутствуют основания для признания пункта 2 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп "О внесении изменений в постановления Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп, от 11 января 2010 года N 1-пп" недействующим, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований, предъявляемых к порядку принятия, форме и виду нормативного правого акта, правил введения его в действие, и положения указанного пункта постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп не противоречат федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально- экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", что следует из его преамбулы.

Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) определены особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула).

Согласно пунктам 1, 2, 3, подпунктам "а", "б" пункта 4 Федерального закона N 33-ФЗ, государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях.

Статьей 4 закона Белгородской области от 8 мая 2020 года N 466 "Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Белгородской области" установлено, что реорганизация и упразднение особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется в порядке, установленном Правительством Белгородской области. Основные характеристики конкретной особо охраняемой природной территории регионального значения, описание её границ, режим особой охраны определяются положением об особо охраняемой природной территории, утверждаемым Правительством Белгородской области.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, решением исполнительного комитета Белгородского областного Совета народных депутатов от 30 августа 1991 года N 267 создана сеть особо охраняемых природных территорий Белгородской области, в которую включен государственный охотничий видовой заказник "Губкинский" по диким копытным животным, определены его границы и площадь 44 700 га.

Постановлением Губернатора Белгородской области от 1 декабря 2003 года N 195 статус заказника изменен на видовой государственный охотничий заказник по сохранению и воспроизводству сурка-байбака, определены его границы и площадь 21 100 га.

Постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп утверждены перечень государственных региональных зоологических (охотничьих) заказников, в который включен государственный региональный зоологический (охотничий) заказник по сохранению сурка-байбака европейского "Губкинский", и положение об этом заказнике, согласно которому заказник имеет статус особо охраняемой природной территории Белгородской области, организован бессрочно и без изъятия земельных участков, определены задачи и режим особой охраны заказника, его границы и площадь 21 100 га.

Постановлением Правительства Белгородской области от 2 марта 2015 года N 74-пп утверждены перечень государственных природных зоологических заказников регионального значения, в который включен государственный природный зоологический заказник регионального значения "Губкинский" по сохранению зайца-русака и сурка-байбака, и положение об этом заказнике, согласно которому заказник имеет статус особо охраняемой природной территории Белгородской области, организован бессрочно и без изъятия земельных участков, определены задачи и режим особой охраны заказника, его границы и площадь 23 197 га.

Постановлением Правительства Белгородской области от 19 декабря 2016 года N 449-пп утверждены перечень государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников регионального значения, в который включен государственный природный комплексный (ландшафтный) заказник "Губкинский" (далее - заказник "Губкинский"), и положение об этом заказнике, согласно которому заказник имеет статус особо охраняемой природной территории Белгородской области, организован бессрочно и без изъятия земельных участков, определены задачи и режим особой охраны заказника, его границы и площадь 23 197 га.

В связи с принятием данного постановления изменен профиль заказника "Губкинский" с зоологического на комплексный (ландшафтный) заказник.

Постановлением Правительства Белгородской области от 11 января 2010 года N 1-пп (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 13 января 2020 года N 5-пп) утверждены перечень государственных природных комплексных (ландшафтных) заказников регионального значения Белгородской области, положения о государственных природных комплексных (ландшафтных) заказниках регионального значения, в том числе о государственном природном комплексном (ландшафтном) заказнике регионального значения "Губкинский".

Постановлением Правительства Белгородской области от 18 мая 2020 года N 196-пп изменены границы государственного природного комплексного (ландшафтного) заказника "Губкинский", в том числе определены координаты поворотных точек заказника в системе координат СК-31, и увеличена его площадь с 23 197 га до 25 823 га.

Пунктом 1 постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп вышеуказанные изменения исключены и пунктом 2 внесены повторно.

Учитывая приведенные выше правовые нормы, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, что правильно было отмечено судами в обжалуемых судебных актах.

Также на основании анализа норм федерального и регионального законодательства судами обоснованно установлено соответствие оспариваемого нормативного правового акта в части требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (пункт 3 указанной нормы).

Постановлением Правительства Белгородской области от 19 декабря 2016 года N 449-пп, которым было утверждено и положение об этом заказнике, был определен режим особой охраны заказника "Губкинский".

В дальнейшем, постановлениями Правительства Белгородской области от 19 июня 2017 года N 223-пп, от 24 декабря 2018 года N 500-пп, от 13 января 2020 года N 5-пп вносились изменения в раздел III Положения "Режим особой охраны территории Заказника", которым на территории заказника введен запрет любой деятельности, если она противоречит целям его создания или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в частности, запрет на добычу и использование объектов животного мира, промышленное рыболовство, запрет деятельности, влекущей за собой изменения гидрологического режима; предоставление садоводческих и дачных участков. Установлены ограничения при производстве сельскохозяйственных работ, связанные с обязанностью использовать методы, исключающие возможность гибели и травмирования объектов животного мира. Установлены ограничения по видам охоты.

Правительство Белгородской области, определив в положении о заказнике перечень конкретных запретов и ограничений деятельности, исполнило требования федерального и регионального законодательства об установлении режима особой охраны государственного природного заказника регионального значения (статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ и статьи 4 закона Белгородской области от 8 мая 2020 года N 466).

Изменение таких запретов и ограничений, а именно, внесение изменений в Положение о заказнике в части, определяющей режим его особой охраны, в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ требует согласования с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Вместе с тем, согласования решений об изменении границ и площади заказника регионального значения с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта не требовалось.

Оспариваемым пунктом Постановления Правительства от 24 августа 2020 года N 391-пп были внесены изменения относительно границ и площади заказника, при этом изменения в Положение о заказнике "Губкинский" в части, определяющей режим его особой охраны, не вносились, в связи с чем, вопреки доводам кассационного представления, выводы судебных инстанций об отсутствии необходимости согласования нормативного правового акта в оспариваемой части с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации являются верными, основанными на фактических обстоятельствах и приведенных выше правовых нормах.

Доводы кассационного представления о том, что любое изменение границ заказника и исключение участков меняет существующий режим особой охраны этого заказника, основаны на неверном толковании норм законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения.

Судами верно отмечено, что заказник "Губкинский" создан без изъятия земельных участков. Таким образом, земельные участки входят в состав особо охраняемых природных территорий без изменения категорий земельных участков и видов разрешенного использования. Правовой режим земель разных категорий, включенных в границы заказника определяется Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно нормативному правовому акту в оспариваемой части, корректировка границ особо охраняемой природной территории ландшафтного заказника "Губкинский" предусматривает выбытие территории площадью 2000, 26 га и присоединение территории площадью 6986, 61 га, то есть увеличение площади заказника на 1 986 га с одновременной компенсацией природной территории в южном направлении заказника.

При этом заключением по результатам комплексного экологического обследования, содержащим выводы об обоснованности исключения части территории и включения новых территорий, подтверждается, что участок в месте смещения границ заказника имеет высокое природоохранное значение, характеризуется высоким уровнем ландшафтного, почвенного и биологического разнообразия. Выбывшая территория характеризуется утратой ее природоохранного значения.

В соответствии с пунктом 1.14 Положения о заказнике "Губкинский" в редакции постановления от 13 января 2020 года N 5-пп границы, площадь и режим особой охраны территории заказника могут быть изменены по решению Правительства Белгородской области при условии согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Направление проектов постановлений на согласование было связано с редакцией пункта 1.14 Положения о заказнике "Губкинский, которая постановлением от 18 мая 2020 года N 196-пп была изменена.

Согласно правовой позиции Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации при рассмотрении настоящего административного дела, до принятия постановления Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп Министерство располагало полной информацией о существовавших и планируемых границах и площади заказника "Губкинский", в том числе и в рамках рассмотрения проектов изменений в генеральный план Губкинского городского округа, не возражало как против содержания проекта оспариваемого нормативного правового акта, так и против проекта соответствующих изменений в генеральный план Губкинского городского округа.

Также из имеющегося в материалах дела письма Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации следует, что постановление Правительства Белгородской области от 24 августа 2020 года N 391-пп соответствует Федеральным законам от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Закону Белгородской области от 8 мая 2020 года N 466 "Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Белгородской области". Также в письме указано, что постановление N 391-пп согласования с Минприроды России не требовало.

Доводы кассационного представления о том, что выраженная при рассмотрении настоящего дела Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации правовая позиция не основана на нормах федерального законодательства, со ссылкой на письмо Министерства от 20 июля 2020 года, не могут повлечь отмену судебных актов.

Фактически такие доводы направлены на переоценку фактических обстоятельств и имеющихся по делу доказательств, тогда как в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции правом переоценки доказательств не наделен.

Были проверены судом апелляционной инстанции и доводы представления о несоответствии оспариваемого постановления положениям части 3 статьи 10 Федерального закона N 406-ФЗ, мотивы, по которым такие доводы были отклонены, изложены в обжалуемом судебном акте.

Доводы кассационного представления основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию заявителя в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование заявителем кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных актов не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Белгородского областного суда от 4 марта 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2021 года оставить без изменения, а кассационное представление прокуратуры Белгородской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 февраля 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: