Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2022 г. по делу N 66а-180/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Артамоновой Т.А, судей Брянцевой Н.В, Сумбаевой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дораевой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело УИД N 23OS0000-01-2021-000835-34 по административному исковому заявлению Паламарчука Артема Юрьевича об оспаривании в части решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 года N 145 "О внесении изменения в решение решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 года N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" и от 3 июля 2017 года N 198 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа", по апелляционным жалобам Совета муниципального образования город-курорт Анапа, администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Краснодарского краевого суда от 13 октября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, пояснения представителя административного истца Лобановой В.Ю, заключение прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В. об отсутствии оснований для отмены судебного акта, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 года N 404 утвержден генеральный план городского округа города-курорта Анапа (далее - Генеральный план).

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 года N 145 в поименованный Генеральный план внесены изменения, согласно которым принадлежащие Паламарчуку А.Ю. на праве собственности 30 земельных участков, расположенных в кадастровом квартале N по адресу: "адрес", отнесены к функциональной зоне резерва развития населенного пункта.

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (далее - Правила землепользования и застройки).

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 года N 198 в поименованные Правила землепользования и застройки внесены изменения, которые относят указанные земельные участки к территориальной зоне РНП "зона резерва развития населенного пункта".

Паламарчук А.Ю. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими указанные решения о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части отнесения территории, занятой принадлежащими ему земельными участками, к функциональной зоне развития населенного пункта и к территориальной зоне РНП "зона развития населенного пункта" соответственно.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что данные земельные участки отнесены к землям населенного пункта с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. Ранее в спорном месте Генеральным планом была установлена функциональная зона "зона индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство; гостевые дома; спортивные площадки; детские игровые площадки; пункты оказания первой медицинской помощи", Правилами землепользования и застройки - "зона застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы (Ж-1Б). Между тем согласно Генеральному плану зона резерва развития населенного пункта не подлежит застройке капитальными зданиями и сооружениями до их использования по целевому назначению в соответствии с Генеральным планом; Правила землепользования и застройки не устанавливают градостроительный регламент для территориальной зоны РНП "зона развития населенного пункта", что не соответствует принципам градостроительной деятельности, установленным в статьях 1, 2, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Тем самым оспариваемые нормативные правовые акты способствуют возникновению правовой неопределенности в отношении режима использования данных земельных участков и нарушают права истца на распоряжение и использование принадлежащим ему имуществом.

Решением Краснодарского краевого суда от 13 октября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Совет муниципального образования город-курорт Анапа и администрация муниципального образования город-курорт Анапа просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податели жалоб ссылаются на то, что решение суда основано на неверном толковании норм материального права, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом с соблюдением требований градостроительного законодательства.

Административным истцом и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения на апелляционные жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Сведения о дате и времени судебного заседания суда апелляционной инстанции также размещены на официальном сайте Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в сети "Интернет".

В соответствии с положениями части 1 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора, пояснения представителя административного истца, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 307 КАС РФ, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда не подлежит отмене либо изменению в силу следующего.

В соответствии со статьей 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 года N 676-КЗ муниципальное образование "город-курорт Анапа" наделено статусом городского округа.

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 3 статьи 8, пункта 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, статьи 25 Устава муниципального образования "город-курорт Анапа", суд первой инстанции правомерно признал, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах компетенции. Также суд установил, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в установленной форме, надлежащим образом доведены до всеобщего сведения, процедура их принятия, установленная статьями 23 - 25 ГрК РФ, соблюдена. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судом первой инстанции установлено и усматривается из материалов дела, что Паламарчук А.Ю. является собственником 30 земельных участков, расположенных в кадастровом квартале N по адресу: "адрес" относящихся к категории земель - земли населенного пункта, вид разрешенного использования - индивидуально жилищное строительство, образованных путем раздела земельного участка с кадастровым номером N, поставленного на учет в ГКН ДД.ММ.ГГГГ года, снятого с учета ДД.ММ.ГГГГ года, и относящегося к аналогичной категории земель и виду разрешенного использования.

Таким образом, принадлежащие административному истцу земельные участки предназначены для индивидуального жилищного строительства и расположены в границах населенного пункта, что подтверждено сведениями из ИСОГД муниципального образования город-курорт Анапа от 13 сентября и 20 сентября 2021 года, а также выписками из ЕГРН.

Согласно представленным управлением архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа в адрес суда апелляционной инстанции сведениям из ИСОГД, по функциональному зонированию, содержавшемуся в Генеральном плане (утвержден решением от 14 ноября 2013 года N 404), данные земельные участки относились к территории сельскохозяйственного использования и прочих территорий в границах населенного пункта, резерву развития населенного пункта.

В оспариваемом Генеральном плане (утвержден решением от 22 декабря 2016 года N 145) оставлено без изменений функциональное назначение спорной территории с ее отнесением к функциональной зоне: территория сельскохозяйственного использования и прочих территорий в границах населенного пункта, резерв развития населенного пункта.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки (утверждены решением от 26 декабря 2013 года N 424) данные территории расположены в зоне комплексного развития ЗРК, предназначенной для формирования территорий различного функционального назначения, при перспективном градостроительном развитии, согласно утвержденной градостроительной документации.

В соответствии с оспариваемыми Правилами землепользования и застройки (утверждены решением от 3 июля 2017 года N 198), приведенными во исполнение протокола совещания по вопросам нарушения градостроительного законодательства на территории муниципальных образований Краснодарского края от 27 января 2017 года в соответствие с Генеральным планом, данные земельные участки отнесены к территориальной зоне РНП "зона развития населенного пункта".

Суд первой инстанции исследовал вопрос обоснованности определения функционального назначения территории, на которой расположены земельные участки, принадлежащие административному истцу, и установил, что административным ответчиком такого обоснования не представлено. При этом суд правомерно отклонил, не отрицая широкую дискрецию органов местного самоуправления в данной сфере, его ссылки на приоритет публичных интересов в вопросах градостроительной деятельности, ввиду необходимости соблюдения в градостроительной сфере принципа равенства всех перед законом и судом, закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации, баланса частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, недопустимости произвольности внесения изменений в действующую систему норм, с чем надлежит согласиться.

Данный вывод в апелляционных жалобах администрации муниципального образования город-курорт Анапа и Совета муниципального образования город-курорт Анапа не опровергнут.

Является правомерным и обоснованным вывод суда первой инстанции, сделанный по результатам анализа положений статьи 23 Грк РФ и содержания раздела 3.8, пункта 3.8.2 Положения о территориальном планировании, входящего в состав Генерального плана, относительно правовой неопределенности оспариваемых положений Генерального плана в части установления в спорном месте функциональной зоны резерва развития населенного пункта, где данная зона описана как территория, примыкающая к границе населенных пунктов, не подлежащая застройке капитальными зданиями и сооружениями до их использования по целевому назначению в соответствии с генеральным планом.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Судебная коллегия полагает, что оспариваемые положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности.

В частности, данная норма создает неопределенность в ее применении, поскольку не разъясняет, примыкает ли резервная территория к границе населенного пункта внутри населенного пункта либо за его пределами. При этом, согласно сведениям из ЕГРН земельные участки административного истца относятся к категории земель населенного пункта и предназначены для индивидуального жилищного строительства, из картографического материала (карт) Генерального плана усматривается, что спорная территория относится к территории сельскохозяйственного использования и прочих территорий в границах населенного пункта.

Целевое назначение территории определено как жилая зона, однако имеется запрет на застройку резервной территории до использования земельных участков по целевому назначению без объяснения, относится ли этот запрет ко всем объектам либо за исключением объектов жилищного строительства, и без указания на то, что считается использованием по целевому назначению в соответствии с генпланом. Также норма носит отсылочный характер к последующим стадиям проектирования (без указания таких стадий проектирования: генерального плана либо каких-либо объектов).

В свою очередь, оспариваемые Правила землепользования и застройки не устанавливают градостроительный регламент территориальной зоны "резерв развития населенного пункта".

Исходя из положений статей 1, 30 Грк РФ, статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования и включают в себя градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны в пределах ее границ, с учетом индивидуальных особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, определяет их правовой режим, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Случаи, когда действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, определены в части 4 статьи 36 ГрК РФ, а случаи, когда градостроительные регламенты не устанавливаются, определены в части 6 статьи 36 ГрК РФ, среди которых не упоминается отнесение земельных участков к территориальной зоне "резерв развития населенного пункта".

При указанных обстоятельствах судебная коллегия считает правильными выводы суда первой инстанции о противоречии оспариваемых в части Генерального плана, Правил землепользования и застройки законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Также следует отметить, что в соответствии с ныне действующей редакцией Генерального плана, утвержденной решением Совета от 28 декабря 2021 года N 262, территория, занятая спорными земельными участками, отнесена к зоне застройки индивидуальными жилыми домами и к планируемым улицам и дорогам местного значения (земельные участки с кадастровыми номерами N, N).

Решение суда первой инстанции основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Доводы апелляционных жалоб Совета муниципального образования город-курорт Анапа, администрации муниципального образования город-курорт Анапа аналогичны их правовой позиции в суде первой инстанции, были предметом проверки и правомерно отклонены.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 13 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета муниципального образования город-курорт Анапа, администрации муниципального образования город-курорт Анапа - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи