Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2022 г. по делу N 66а-186/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при помощнике судьи Веркошанской И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими нормативных правовых актов

с апелляционной жалобой Тындинской городской Думы на решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи ФИО5, возражения административного истца ФИО1 и его представителя ФИО4, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда не подлежащим отмене,

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование заявленных требований указал, что решением Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII утверждено Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы". Решениями Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года N 26-Р-ТГД-VII и от 21 декабря 2019 года N 209-Р-ТГД-VII в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы" были внесены изменения. Административный истец, работающий руководителем аппарата Тындинской городской Думы, является субъектом правоотношений, регулируемых указанным Положением. Полагал, что данные акты по своей правовой природе являются нормативными правовыми актами, которые в совокупности определяют компетенцию аппарата Тындинской городской Думы, организацию работы и его правовое положение в структуре Тындинской городской Думы, рассчитаны на неоднократное применение, ряд пунктов устанавливает правила, обязательные для неопределенного круга лиц, в том числе касающиеся взаимодействия граждан с представительным органом через аппарат Думы, организации рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения городской Думы в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и т.д.

Вместе с тем, в нарушение пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 6 статьи 98 Устава города Тынды, пункта 2.4 Положения "О муниципальных правовых актах города Тынды", утвержденного решением Тындинской городской Думы от 12 апреля 2012 года N 464, принятым в соответствии с пунктом 19 части 3 статьи 31 Устава города Тынды, Положение об аппарате Тындинской городской Думы" не оформлено в виде нормативного правового акта, не содержит никаких подписей, а также последующие два решения, которыми вносились изменения и дополнения в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", не оформлены в виде нормативных правовых актов и не подписаны мэром города Тынды как главой муниципального образования города Тынды, в связи с чем они подлежат отмене.

Кроме того, указал на нарушение порядка опубликования решения Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 209-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утвержденное решением Тындинской городской Думы от 09.10.2018 N 16-Р-ТГД-VII", которое было опубликовано в незаконно учрежденной мэром города Тынды газете "Авангард", поименованной как официальное периодическое печатное издание города Тынды газета "Авангард". С учетом уточнений административный истец просил суд признать недействующими со дня принятия пункт 1 решения Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII "Об утверждении Положения "Об аппарате Тындинской городской Думы и его структуре" и Приложение 1 к решению Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII "Об аппарате Тындинской городской Думы", решение Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 г..N 26-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утвержденное решением Тындинской городской Думы от 09.10.2018 N 16-Р-ТГД-VII" и решение Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 209-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утвержденное решением Тындинской городской Думы от 09.10.2018 N 16-Р-ТГД-VII".

Решением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление удовлетворено, признаны недействующими со дня принятия пункт 1 решения Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII "Об утверждении Положения "Об аппарате Тындинской городской Думы и его структуре" и Приложение 1 к решению Тындинской городской Думы от 9 октября 2018 года N 16-Р-ТГД-VII Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", также признаны недействующими со дня принятия решение Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года N 26-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утвержденное решением Тындинской городской Думы от 09.10.2018 N 16-Р-ТГД-VII" и решение Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года N 209-Р-ТГД-VII "О внесении изменений в Положение "Об аппарате Тындинской городской Думы", утвержденное решением Тындинской городской Думы от 09.10.2018 N 16-Р-ТГД-VII".

В апелляционной жалобе Тындинская городская Дума просит решение суда отменить и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на незаконность и необоснованного принятого судебного акта, полагая, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела. По мнению апеллянта, Положение об аппарате Тындинской городской Думы не является нормативным правовым актом, который должен быть оформлен в виде отдельного документа и внесен в регистр муниципальных нормативных правовых актов Амурской области. Акты, утверждающие положения об отраслевых органах местного самоуправления, не обладающие статусом юридического лица (то есть структурных подразделений, не обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения) являются внутренними (локальными) актами, и в федеральный и региональные регистры не включаются. Аппарат Тындинской городской Думы не обладает статусом юридического лица, не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, следовательно, оспариваемое Положение является внутренним (локальным) актом, утверждаемым решением Тындинской городской Думы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых они просят решения суда оставить без изменения.

В судебном заседании административный истец ФИО1 и его представитель ФИО4 возражали против доводов апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления согласно части 1 статьи 34 указанного Федерального закона составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии со статьями 29, 30 Устава г. Тынды Тындинская городская Дума (далее - Дума) является представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа.

Содержание изложенных норм свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции о принятии оспариваемых решений представительным органом в пределах своей компетенции. В свою очередь, данные нормативные правовые акты органа местного самоуправления должны быть приняты с соблюдением порядка его принятия и введения в действие.

При рассмотрении административно-правового спора по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что оспариваемые решения Думы отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50), поскольку они вопреки доводам апеллянта содержат нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование существующих общественных отношений.

Принимаемые по вопросам местного значения нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 4 статьи 7, части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Установив, что при принятии оспариваемых решений Думы административным ответчиком были нарушены положения части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении административного искового заявления, оснований не согласиться с которым у судебной коллегий не имеется, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения установлены частью 6 статьи 98 Устава г. Тынды.

Как верно указал суд в обжалуемом решении, такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемые нормативные правовые акты не подписаны главой муниципального образования, опубликованы в печатном издании до их подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Согласно положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, изложенным в пунктах 34 и 40 Постановления N 50 несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемых актов недействующими.

С учетом установленных по делу обстоятельств нарушения приведенных норм федерального законодательства в части подписания и обнародования оспариваемых нормативных правовых актов, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции правомерно признал их недействующими со дня принятия, обоснованно не усмотрев оснований для прекращения производства по административному делу, несмотря на утрату указанными решений силы, поскольку в период действия они применялись к административному истцу, что соответствует разъяснениям пункта 25 Постановления N 50.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применены нормы материального и процессуального права, подлежащие применению к спорному правоотношению, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.