Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 21 декабря 2021 г. по делу N 33а-6269/2021

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Гордеевой О.В., судей Кирпиковой Н.С., Смолиной Ю.М.

при секретаре Алексееве М.В, рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Кирпиковой Н.С. административное дело N2а-1258/2021 по административному иску Автономной некоммерческой организации "Институт права и публичной политики" к Министерству юстиции РФ и Главному управлению Министерства юстиции РФ по адрес о признании незаконным и отмене распоряжения о проведении внеплановой проверки, незаконной внеплановой проверки, недействительным акта внеплановой проверки, признании незаконным и отмене распоряжения о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, обязании исключить из реестра, признании незаконным бездействия

по апелляционным жалобам административного истца Автономной некоммерческой организации "Институт права и публичной политики", подписанным директором Института фио, на решение Замоскворецкого районного суда адрес от 4 октября 2021 года и дополнительное решение того же суда от 26 октября 2021 года об отказе в удовлетворении требований,

УСТАНОВИЛА:

Автономная некоммерческая организация "Институт права и публичной политики" (далее - фио "Институт права и публичной политики") обратилась в суд с административным иском к Министерству юстиции РФ, Главному управлению Министерства юстиции РФ по адрес о признании незаконным и отмене распоряжения Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по адрес от 24 мая 2021 года о проведении внеплановой документарной проверки как принятого в отсутствие правового основания, признании незаконной указанной проверки и ее результатов, признании недействительным акта проверки, признании незаконным и отмене распоряжения Министерства юстиции России от 15 июля 2021 года о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, обязании исключить из указанного Реестра, признании незаконным бездействия Министерства юстиции России, выразившегося в непридании значения возражениям административного истца и в отсутствии ответа на них.

В обоснование заявленных требований указано, что основанием для проведения в отношении административного истца внеплановой проверки явились обращения фио от 20 мая и 21 мая 2021 г, поданные путем заполнения электронной формы для подачи обращения. Вместе с тем, в силу ч.3 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" обращение может быть признано таковым, если направлено с использованием средством информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации. В данном случае личность фио не была установлена надлежащим образом. Соответственно инициирование проверки являлось незаконным, в связи с чем являются незаконными как сама проверка, так и составленный по ее результатам акт. Оспариваемое распоряжение о включении фио "Институт права и публичной политики" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, принято Минюстом России без учета позиции административного истца, представившего возражения. Деятельность фио "Институт права и публичной политики" неверно истолкована как политическая, в то время как такая деятельность является научной; Институт не оказывал воздействия на принятие решений государственными органами. Минюстом России допущено нарушение гарантированных прав на свободу объединения, свободу научного творчества.

Решением Замоскворецкого районного суда адрес от 4 октября 2021 года в редакции определения того же суда от 1 ноября 2021 года об исправлении описки, с учетом дополнительного решения того же суда от 26 октября 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований фио "Институт права и публичной политики" отказано.

В апелляционных жалобах фио "Институт права и публичной политики" в лице директора фио ставит вопрос об отмене решения и дополнительного решения суда как незаконных, указывая на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение норм материального и процессуального права; неверную оценку собранных по делу доказательств.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца фио "Институт права и публичной политики" фио, фио, адвокатов Крупского М.А, фио, директора фио "Институт права и публичной политики" фио, представителя административного ответчика Министерства юстиции РФ фио, представителей административного ответчика Главного управления Минюста России по Москве фио, фио, изучив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 218, частью 2 статьи 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемых решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца. При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность доказать обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав, а также соблюдении срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 КАС РФ).

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года N7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в настоящем Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и (или) иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц, и (или) от граждан Российской Федерации или российских юридических лиц, получающих денежные средства и (или) иное имущество от указанных источников либо действующих в качестве посредников при получении таких денежных средств и (или) иного имущества (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и (или) от российских юридических лиц, бенефициарными владельцами которых в значении, определенном пунктом 8 статьи 6.1 Федерального закона от 7 августа 2001 года N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", являются иностранные граждане или лица без гражданства, и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.

Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:

участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;

участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;

распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;

формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;

вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

финансирование указанной деятельности.

К политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Статьей 32 названного выше Федерального закона определено, что контроль за соблюдением некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, за исключением бюджетных и казенных учреждений, и ведомственного контроля за деятельностью бюджетных и казенных учреждений.

Федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется уполномоченным органом согласно его компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 4.1).

Основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации является, в том числе поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций либо выявление по результатам проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с некоммерческой организацией информации о нарушении некоммерческой организацией законодательства Российской Федерации, о совершении действий, не соответствующих уставным целям и задачам ее деятельности, в том числе о наличии в ее деятельности признаков экстремизма (подпункт 2 пункта 4.2);

поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента (подпункт 5 пункта 4.2).

В случае выявления некоммерческой организации, осуществляющей деятельность в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, уполномоченный орган включает такую некоммерческую организацию в указанный реестр (пункт 7).

Согласно пункту 3 Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2012 года N705, государственный надзор деятельностью некоммерческих организаций осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 8 апреля 2014 года N10-П, некоммерческая организация для того, чтобы быть признанной выполняющей функции иностранного агента, должна:

быть российской некоммерческой организацией, что исключает отнесение к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, международных и иностранных организаций, включая их представительства (филиалы), открытые на территории Российской Федерации;

получать денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ). При этом ни временные (продолжительность, систематичность, однократность), ни количественные (размер, объем), ни видовые (пожертвования, гранты, премии и т.п.) характеристики получаемых некоммерческой организацией от иностранных источников денежных средств или иного имущества юридического значения не имеют, чем, по существу, блокируется возможность произвольного истолкования и применения указанных законоположений в части, относящейся к условиям получения иностранного финансирования. Вместе с тем важно учитывать, что соответствующие денежные средства и иное имущество должны быть не просто перечислены (направлены в адрес) некоммерческой организации, а приняты ею; если же она отказывается от их получения и возвращает иностранному источнику, тем более когда такие действия предпринимаются до начала участия в политической деятельности, объявление себя некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не требуется. В противном случае некоммерческие организации были бы поставлены в положение, не согласующееся с презумпцией законности и добросовестности их деятельности и не позволяющее им определять приемлемые источники получаемых денежных средств и иного имущества и самостоятельно решать вопрос об их принятии;

участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, т.е. независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, участвовать (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Их формы могут быть самыми разнообразными: помимо собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования политические акции могут выражаться в предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, в публичных обращениях к органам государственной власти, в распространении, в том числе с использованием современных информационных технологий, своих оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики, а также в других действиях, исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно. При отнесении тех или иных мероприятий, к организации и проведению которых причастны некоммерческие организации, к политическим акциям, подпадающим под действие указанных законоположений, принципиальное значение должны иметь их направленность на воздействие - непосредственное или путем формирования общественного мнения - на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества.

Из дела видно и судом установлено, что сведения о государственной регистрации фио "Институт права и публичной политики" внесены в ЕГРЮЛ 24 июля 2000 года, сведения о некоммерческой организации внесены в ведомственный реестр некоммерческих организаций за учетным номером 7714051552.

На основании распоряжения Главного управления Министерства юстиции РФ по адрес от 24 мая 2021 года N3914, в целях проверки обстоятельств, изложенных в обращениях гражданина фио, поступивших в Управление 20 и 21 мая 2021 года, в отношении фио "Институт права и публичной политики" проведена внеплановая документарная проверка, по результатам которой составлен акт от 9 июля 2021 года, согласно которому деятельность некоммерческой организации соответствует заявленным целям, однако осуществляется с нарушением законодательства РФ, выявлены признаки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента: в проверяемом периоде (с 1 мая 2018 года по 30 апреля 2021 года) организация непосредственно получала денежные средства от иностранных организаций, установлено осуществление организацией в проверяемый период политической деятельности путем: участия в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений; публичных обращений к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, иных действий, оказывающих влияние на деятельность этих органов, в том числе направленных на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов; распространение, в том числе с использованием современных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики.

На основании поступивших в Минюст России из Главного управления Минюста России по адрес материалов проверки 15 июля 2021 года Минюстом России принято оспариваемое распоряжение N766-р о включении фио "Институт права и публичной политики" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

23 июля 2021 года в Главное управление Минюста России по адрес были направлены возражения на акт проверки; копия возражений была направлена в Минюст России.

Главным управлением Минюста России по адрес возражения на акт проверки были рассмотрены, информация принята к сведению, о чем сообщено фио "Институт права и публичной политики" в письме от 24 августа 2021 года (т.1 л.д. 258).

Разрешая настоящий спор, суд, руководствуясь требованиями действующего законодательства, оценив по правилам статьи 84 КАС РФ собранные по делу доказательства в их совокупности, не нашел законных оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

При этом суд исходил из того, что внеплановая документарная проверка в отношении фио "Институт права и публичной политики" проведена в рамках полномочий Главного управления Минюста России по адрес в порядке, установленном законом, при этом действующее законодательство предусматривает возможность проведения соответствующей проверки на основании обращений граждан.

Факт поступления в Главное управление Минюста России по адрес обращениф гражданина фио установлен в ходе судебного разбирательства и ничем объективно не опровергнут.

При этом судом указано на то, что положения Федерального закона "О некоммерческих организациях" не содержат каких-либо специальных требований к идентификации обращений и заявлений, направленных в форме электронных документов.

Вместе с тем из дела видно, что обращения, послужившие основанием для проведения проверки, содержат информацию о лице, их направившем (указаны фамилия, имя, отчество, номер телефона, электронная почта).

С учетом изложенного, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания проведенной проверки незаконной, а составленного по результатам ее проведения акта - недействительным.

Грубых нарушений, определенных статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в качестве оснований для признания результатов проведенной проверки недействительными, в ходе судебного разбирательства не установлено.

Проверяя в соответствии с положениями статей 178, 180, 226, 227 КАС РФ доводы административного истца о том, что осуществляемая фио "Институт права и публичной политики" деятельность политической не является, суд, проанализировав, в том числе изложенные в акте проверки обстоятельства, вопреки названным доводам административного истца указал, что подготовка заключения "друга суда" в Конституционный Суд РФ, публикация докладов о переходном правосудии и адвокатуре, обращение директора Института фио (в числе руководителей иных общественных организаций и объединений) на имя заместителя Министра юстиции Российской Федерации, Уполномоченного РФ при Европейском Суде по правам человека фио, подготовка проекта Федерального закона "О внесении изменения в Закон Российской Федерации от 18.10.1991 N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий", организация и проведение публичных дебатов, дискуссий, выступлений, семинаров и круглых столов, в рамках которых обсуждаются вопросы в сферах государственного строительства, защиты основ конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности, федеративного устройства РФ, деятельности государственных органов, отвечают признакам политической деятельности, указанным в пункте 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и Постановлении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 года N10-П.

Принимая во внимание, что фио "Институт права и публичной политики" получает финансирование из иностранных источников, что установлено в ходе проведения проверки, подтверждено сведениями, размещенными фио "Институт права и публичной политики" в общем доступе на информационном портале Минюста России в отчете по форме N ОН0001 за 2019 год, суд обоснованно указал на наличие предусмотренных законом оснований для включения фио "Институт права и публичной политики" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Таким образом, оспариваемое распоряжение Минюста России от 15 июля 2021 года соответствует федеральному законодательству, принято уполномоченным государственным органом в пределах его компетенции.

Отклоняя ссылки административного истца на допущенное Минюстом России незаконное бездействие, выразившееся в непридании значения поступившим от административного истца возражениям на акт проверки, суд исходил из того, что представление возражений на акт проверки является правом субъекта проверки, при этом такие возражения представляются в территориальный орган, проводивший проверки, то есть в Главное управление Минюста России по адрес, о чем Минюст России сообщил Институту письмом за исх. N 11-91767/21.

Данные выводы суда судебная коллегия признает правильными, полагая, что они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и положениям закона, регулирующего спорные правоотношения, подтверждаются совокупностью собранных по делу доказательств, правильно оцененных судом.

Обжалуемое решение суда принято с учетом положений частей 9 и 11 статьи 226, части 2 статьи 227 КАС РФ, при правильно определенных характере правоотношений, возникших между сторонами по делу, и законе, подлежащем применению; верном определении юридически значимых обстоятельств по делу и законном распределении бремени доказывания между сторонами (статья 62 КАС РФ), достаточности собранных по делу доказательств и их надлежащей оценке по правилам статьи 84 КАС РФ, тщательном исследовании всех фактических обстоятельств дела, их доказанности; нарушений норм материального и процессуального права судом при рассмотрении дела не допущено.

Доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что изложенные в акте проверки выводы об осуществлении административным истцом политической деятельности необоснованны, сотрудниками Главного управления Минюста России по адрес не был проведен анализ деятельности административного истца на предмет ее соответствия описанным в пункте 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" признакам, обращения фио не могли являться основанием для проведения внеплановой проверки в отношении административного истца, поскольку личность гражданина не была установлена в соответствии с требованиями закона, воспроизводят обстоятельства, на которые административный истец ссылался, обращаясь в суд с данным иском и которые в силу положений статей 178, 180, 226, 227 КАС РФ получили надлежащую правовую оценку в решении суда.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что судом было отказано в удовлетворении ходатайства административного истца о допросе свидетелей, которые могли бы дать пояснения относительно характера осуществляемой фио "Центр права и публичной политики" деятельности, а равно отказано в назначении экспертизы для установления этих обстоятельств, основанием к отмене принятого по делу судебного решения служить не могут, поскольку в силу части 3 статьи 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для дела, а равно объем доказательств, необходимых и достаточных для установления таких обстоятельств, определяются судом. Разрешая настоящий спор, суд исходил из того, что представленного объема доказательств достаточно для правильного разрешения административного дела.

При этом в силу статьи 84 КАС РФ оценка доказательств относится к исключительной компетенции суда. С учетом изложенного, вопрос о том, соответствует ли деятельность административного истца признакам политической деятельности, подлежал разрешению судом, оценивающим непосредственно, всесторонне и объективно обстоятельства, характеризующие деятельность административного истца. Кроме того, действующее процессуальное законодательство исключает возможность постановки перед экспертом вопросов права и правовых последствий оценки доказательств, разрешение которых относится к компетенции суда.

То обстоятельство, что оспариваемое распоряжение от 15 июля 2021 года принято Минюстом России до истечения срока для представления административным истцом возражений на акт проверки, отмену принятого судом решения повлечь не может, поскольку на выводы суда о наличии правовых оснований для включения фио "Институт права и публичной политики" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не влияет.

В целом доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом первой инстанции, не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для правильного разрешения спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, опровергали бы изложенные в решении выводы суда первой инстанции.

Таким образом, по материалам административного дела, доводам апелляционных жалоб оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены или изменения решения суда не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Замоскворецкого районного суда адрес от 4 октября 2021 года с учетом дополнительного решения того же суда от 26 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Решение и настоящее апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции и Верховный Суд России в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Председательствующий:

Судьи: