Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-18/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Корпачевой Е.С, Кудряшова В.К, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-404/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" о признании недействующими с момента принятия абзацев два, три пункта 3.8 раздела III Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и сервитутов, утверждённого приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 2 июля 2015 года N 1111 (в редакции приказа департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 5 февраля 2018 N 223)

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" на решение Воронежского областного суда от 8 сентября 2021 года, которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" Кульнева В.Н, представителя департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области Русанову Е.Д, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ковальской Е.А, судебная коллегия

установила:

приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 2 июля 2015 года N 1111, опубликованным 6 июля 2015 года в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (http://www.pravo.govvrn.ru), утверждено Положение о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и сервитутов (далее - Положение, оспариваемое Положение).

Приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 5 февраля 2018 года N 223, опубликованным 15 февраля 2018 года в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (http://www.pravo.govvrn.ru) пункт 3.8 раздела III Положения изложен в новой редакции.

Абзацем вторым пункта 3.8 Положения предусмотрено, что размер платы за размещение объектов, перечень видов которых утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - Объекты), на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов определяется независимым оценщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Размер платы за размещение Объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Воронежской области устанавливается в размере рыночной стоимости, но не менее 5000 рублей, за исключением земель или земельных участков, расположенных на территории городского округа город Воронеж, для которых размер платы не может быть менее 10 000 рублей (абзац третий пункта 3.8 Положения).

Общество с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" (далее - ООО "Авто-Дон", административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточнённым в процессе судебного разбирательства и просило признать недействующими абзацы два, три Положения с момента их принятия, то есть с 5 февраля 2018 года.

В обоснование заявленных требований указано, что в пользовании административного истца по договору аренды находится земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты":4 площадью 19 285 кв.м, расположенный по адресу: город Воронеж, "данные изъяты", 9. В целях благоустройства прилегающей к данному земельному участку территории ООО "Авто-Дон" обратилось в департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области с заявлением о выдаче разрешения на использование земельного участка площадью 1 145 кв.м без предоставления земельного участка и установления сервитута с разрешённым использованием - элементы благоустройства территории и малые архитектурные формы на срок 60 месяцев. По итогам рассмотрения заявления, ООО "Авто-Дон" направлено уведомление N 52-17-15616з от 19 ноября 2020 года о подготовке приказа о предоставлении участка, необходимости произвести оплату стоимости пользования землёй за 60 месяцев в размере 7 274 580 рублей.

По мнению административного истца, размер платы за пользование землёй является экономически необоснованным, а оспариваемые нормы Положения противоречат пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства Российской Федерации N 582), статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением Воронежского областного суда от 8 сентября 2021 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит об отмене решение суда первой инстанции и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований, признав не действующим со дня его принятия оспариваемых норм Положения, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого решения, по доводам, изложенным в суде первой инстанции.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Воронежской области представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца на доводах апелляционной жалобы настаивал.

Представитель департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - административный ответчик) возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Дополнительно пояснил, что при установлении минимальной суммы размера платы за размещение на территории Воронежской области и города Воронежа Объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Воронежской области, экономическое обоснование не проводилось, поскольку указанный размер сумм департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области определилв силу возложенных на него полномочий.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Как усматривается из материалов дела, административный истец обратился к административному ответчику с заявлением о выдаче разрешения на использование земельного участка без предоставления земельного участка и установления сервитута с целью размещения элементов благоустройства территории и малых архитектурных форм.

Приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 26 марта 2021 года N 409з административному истцу предоставлено право на использование земель общей площадью 1 145 кв.м из земель населённых пунктов, расположенных по адресу: город Воронеж, "данные изъяты", 9, с целью размещения элементов благоустройства территории, в том числе малых архитектурных форм, сроком на 60 месяцев без права изменения разрешённого использования земельного участка. ООО "Авто-Дон" в соответствии с пунктом 3.8 раздела III Положения предложено произвести оплату стоимости права использования земельного участка в размере 7 274 580 рублей (пункт 3).

В соответствии с пунктом 3.8 раздела III Положения размер платы стоимости права на размещение элементов благоустройства территории, в том числе малых архитектурных форм, сроком на 60 месяцев без права изменения разрешённого использования земельного участка в сумме 7 274 580 рублей, определён оценщиком общества с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"" "данные изъяты" "данные изъяты" в отчёте об оценке N 846 от 21 октября 2020 года.

Приказом административного ответчика от 24 мая 2021 года N 870з приказ от 26 марта 2021 года N 409з отменён, в связи с невыполнением ООО "Авто-Дон" пункта 3 приказа об оплате стоимости права использования земельного участка.

Учитывая изложенное, ООО "Авто-Дон" является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и в отношении которого применены его положения, на основании части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Суд первой инстанции, рассматривая требования административного истца об оспаривании указанных правовых норм Положения, не установилих противоречий федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и отказал в удовлетворении административного иска.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции согласиться не может, поскольку они основаны на неверном толковании норм права, регулирующих данные правоотношения.

В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землёй и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления), виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 данной статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300. К их числу относятся элементы благоустройства территории, в том числе малые архитектурные формы (пункт 4).

Проанализировав указанные положения Земельного кодекса Российской Федерации и постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 во взаимосвязи с предписаниями пункта 1.1 положения о департаменте имущественных и земельных отношений Воронежской области, утверждённого постановлением правительства Воронежской области от 8 мая 2009 года N 365 (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта), статей 15, 44 Устава Воронежской области, принятого областной Думой 25 мая 2006 года, Закона Воронежской области от 1 февраля 1995 года N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" (статья 4), статьи 6 закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации", суд первой инстанции сделал верное суждение о принятии оспариваемого Порядка (и последующих изменяющих его приказов) уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия и правилам введения их в действие.

По данным основаниям Положение административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемого в части Положения на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов, на которых основывается названный кодекс и иные изданные в соответствии с ним акты земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из приведённого положения федерального законодательства следует, что использование земли в любой форме и для любых целей является платным, если иное не предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Федеральным законодательством предусматривается размещение указанных объектов как на земельных участках, предоставленных в аренду, так и на землях без предоставления земельного участка.

Договор на размещение на государственных или муниципальных землях соответствующего объекта и договор аренды земельного участка имеют схожую правовую природу, поскольку оба связаны с отношениями по использованию земель. Следовательно, использование земли по договору на размещение объекта без предоставления земельного участка не может иметь в вопросе платы иное правовое регулирование, чем это предусмотрено статьёй 65 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой одной из форм платы за использование земли является арендная плата. Иное ставило бы в неравное положение участников данных правоотношений.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

В силу подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации порядок определения размера арендной платы за предоставленные в аренду без торгов земельные участки, находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации, и участки, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При определении арендной платы уполномоченные органы должны руководствоваться основными принципами её определения, установленными Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных данным кодексом, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость земельного участка также может применяться для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которые являются общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации N 582.

К числу принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации N 582, относятся принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке, а также принцип предсказуемости расчёта размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчёта арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации N 582 приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее - Методические рекомендации).

Согласно пункту 16 Методических рекомендаций применение принципа предельно допустимой простоты расчёта арендной платы предусматривает установление случаев расчёта арендной платы на основе кадастровой стоимости земельных участков, на основе рыночной стоимости земельных участков или рыночной стоимости права аренды земельных участков, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Определение размера арендной платы целесообразно преимущественно основывать на кадастровой стоимости земельного участка, в связи с нахождением сведений о кадастровой стоимости земельного участка в свободном доступе, что способствует обеспечению простоты и прозрачности расчёта арендной платы, а также сокращению срока и расходов для расчёта арендной платы и в целом для заключения договора (пункт 17 Методических рекомендаций).

Использование рыночной стоимости земельного участка или рыночной стоимости права аренды земельного участка как основы для расчёта арендной платы рекомендуется в случаях, когда:

- земельный участок застроен;

- на земельном участке имеются обременения, ограничения прав, не свойственные для большинства земельных участков, находящихся в данной территориальной зоне, и, соответственно, данное обстоятельство не может быть учтено при кадастровой оценке (например, на земельном участке находятся мелиоративные сооружения, расположен подземный газопровод, что существенно влияет на объём прав арендодателя и, соответственно, на размер арендной платы) (пункт 19 Методических рекомендаций).

В подпункте "д" пункта 3 правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации N 582, предусмотрен предельный размер арендной платы за земельный участок, предоставленный в пользование без проведения торгов, на котором отсутствуют здания, сооружения, объекты незавершённого строительства, на основании кадастровой стоимости.

Таким образом, федеральным законодательством закреплены конкретные случаи, когда расчёт арендной платы земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен быть выполнен на основании его кадастровой стоимости, то есть с соблюдением требований Основных принципов и Методических рекомендаций, что распространяется и на случаи расчёта размера платы за использование таких земельных участков для размещения объектов.

Вместе с тем, анализируя оспариваемое в части Положение, судебная коллегия приходит к выводу, что методика расчёта размера платы за размещение Объектов на землях и земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, основанная при соблюдении принципа допустимой простоты расчёта арендной платы отсутствует.

Определение же независимым оценщиком в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" размера платы за размещение Объектов на указанной категории земель в размере рыночной предусматривает самостоятельный выбор оценщиком того или иного метода проведения оценки объекта, подхода, что будет влиять на размер такой платы за один и тот же земельный участок, установленный тем или иным оценщиком, что является неопределённым и противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку правовая природа платы за размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, схожа с правоотношениями при определении арендной платы за пользование земельными участками, предоставленными в аренду без торгов, при установлении её размера также должен соблюдаться принцип экономической обоснованности, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации N 582.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путём представления соответствующих расчётов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Вместе с тем, в судебном заседании суда апелляционной инстанции установлено, что административный ответчик в оспариваемой части Положения минимальный размер платы за размещение Объектов на указанной выше категории земель в сумме 5000 рублей на территории Воронежской области и 10 000 рублей на территории города Воронежа определилбез соблюдения принципа экономической обоснованности, то есть в отсутствие каких-либо расчётов, документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, в том числе анализа и оценки месторасположения и градостроительной ценности тех или иных земельных участков, экономических факторов, влияющих на уровень их доходности. Кроме того, в судебном заседании представитель административного ответчика указал, что такие документы при принятии оспариваемых норм не составлялись.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что указанный минимальный размер платы за размещение Объектов на указанной категории земель в оспариваемой части Положения, принят административным ответчиком также без надлежащего экономического обоснования, в связи с чем противоречит принципу экономической обоснованности определения арендной платы, установленному Постановлением Правительства Российской Федерации N 582.

Статьёй 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов Российской Федерации установлен запрет принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается создание дискриминационных условий, к которым статьёй 4 этого же закона относятся условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Обжалуемые же правовые нормы Положения с учётом установленных выше обстоятельств ставят пользователей земли, относящейся к компетенции Воронежской области в неравное положение с пользователями земли, относящейся к федеральной собственности, в виду существенного различия в определении размера оплаты за использование указанной категории земли, что является недопустимым и противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт ставит в неравные условия пользователей земли в зависимости от её формы собственности, несмотря на то, что установленные Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 общеобязательные принципы определения арендной платы призваны создать равные условия пользования землей, независимо от формы собственности.

Поэтому выводы суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого в части Положения недействующим являются ошибочными, что в силу пункта 2 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении административного иска в приведённой выше части.

Поскольку в оспариваемой части Положение до принятия данного судебного акта применялось и на основании этих положений были реализованы права граждан и юридических лиц, указанные положения исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", подлежат признанию не действующими со дня вступления в законную силу решения суда, согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решениерешение Воронежского областного суда от 8 сентября 2021 года отменить и принять новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" удовлетворить частично.

Признать недействующими абзацы два, три пункта 3.8 раздела III "Порядок выдачи Уполномоченным органом разрешения на использование земель или земельных участков без предоставления земельных участков и установления сервитутов с целью размещения Объектов" Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утверждённого приказом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 2 июля 2015 года N 1111 (в редакции приказа от 5 февраля 2018 N 223) со дня вступления апелляционного определения в законную силу.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи