Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02 марта 2022 г. по делу N 8а-1223/2022[88а-3447/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Пушкаревой Н.В, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственного казенного учреждения "Управление лесничествами Забайкальского края", поданную 16 декабря 2021 г, на решение Читинского районного суда Забайкальского края от 21 июня 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 1 сентября 2021 г, по административному делу N 2а-1284/2021 по административному исковому заявлению администрации сельского поселения "Новокукинское" к Государственному казенному учреждению "Управление лесничествами Забайкальского края" о признании незаконным требования N 2 об устранении нарушений лесного законодательства, выявленных в результате проверки.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э,

УСТАНОВИЛА:

администрация сельского поселения "Новокукинское" обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным требования N 2 участкового лесничего Беклемишевского лесничества Яблоновского участкового лесничества Калашникова С.В. об устранении нарушений лесного законодательства.

В обоснование требований указала, что 7 апреля 2021 г. главой администрации сельского поселения "Новокукинское" было получено требование N 2 об устранении нарушений лесного законодательства, выявленных в результате проверки, вынесенное участковым лесничим Беклемишевского лесничества Яблоновского участкового лесничества Калашниковым С.В. согласно которому на администрацию сельского поселения "Новокукинское" возложена обязанность по устройству минерализованных полос вокруг населенных пунктов со сроком исполнения до 1 мая 2021 г.

Полагают, что проверка исполнения требований лесного законодательства в отношении администрации не проводилась, требование не содержит указания на земельный участок, находящийся в собственности или ином законном владении администрации сельского поселения "Новокукинское", на котором должны быть устроены минерализованные полосы, а также населенные пункты, вокруг которых они устраиваются.

Настаивают, что возложение обязанности по устройству минерализованных полос только на администрацию сельского поселения неправомерно.

Решением Читинского районного суда Забайкальского края от 21 июня 2021 г. оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 1 сентября 2021 г. административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Государственное казенное учреждение "Управление лесничествами Забайкальского края ставит вопрос об отмене судебных актов, просят вынести по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать.

В обоснование жалобы указывают на неправильное применение судом норм материального права при вынесении оспариваемых судебных актов, а именно положений статьи 13.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г..N 294 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", неправильное установление обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела. Настаивают, что при проведении плановых (рейдовых) осмотров не требуется взаимодействие лиц, уполномоченных на проведение плановых (рейдовых) осмотров с представителями юридического лица, в отношении которого проводится данный осмотр, а также не требуется согласование проведения плановых (рейдовых) осмотров с органами прокуратуры. Необходимыми условиями проведения планового (рейдового) осмотра является наличие планового задания и приказа уполномоченного органа, соблюдение порядка оформления и содержание таких заданий, порядка оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров. Выражает несогласие с выводом судов о том, что оспариваемое требование не содержит указания на расположение определенных мест земельных участков, на которых должны быть обустроены минерализованные полосы. Указывает, что плановый (рейдовый) осмотр, акт о выявленном нарушении, оспариваемое требование об устранении выявленного в ходе осмотра нарушения отвечают требованиям закона, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают. Отсутствие в акте и требовании дат их составления, сведений о том, что они приняты в связи с нарушениями, выявленными во время планового (рейдового) осмотра, не влияют на законность данных документов. Отсутствие в требовании даты не является препятствием для его исполнения, так как в требовании указана дата, до которой необходимо устранить выявленное нарушение, требование было вручено заблаговременно.

Не направление истцу совместно с требованием акта, само по себе нарушением, влекущем за собой незаконность требования, не является. Считает, что Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г..N 1479, предусмотрено в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов создание (обновление) до начала пожароопасного периода вокруг населенных пунктов противопожарных минерализованных полос шириной не менее 10 метров. Создание (обновление) противопожарных полос вокруг населенных пунктов, в том числе на территориях, прилегающих к лесу, входит в полномочия органов местного самоуправления. Границы сельского поселения определены Законом Забайкальского края от 18 декабря 2009 г..N 317-33K "О границах сельских и городских поселений 3абайкальского края". Указывает, что невыполнение противопожарных мероприятий создает угрозу населенным пунктам и лесному фонду и свидетельствует о непринятии мер к предотвращению возникновения чрезвычайной ситуации.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с которым согласилась апелляционная коллегия, пришел к выводу о незаконности выданного требования об устранении нарушений лесного законодательства, выявленных в результате проверки, поскольку требование не содержит сведений о дате его составления и дате вручения главе администрации, не содержит сведений о проведении в отношении администрации сельского поселения проверочных мероприятий по государственному контролю, возлагает обязанность по устройству минерализованных полос вокруг населенных пунктов без указания определенных мест их расположения, земельных участков, на которых должны быть устроены минерализованные полосы, а также населенных пунктов, вокруг которых они устраиваются, т.е. возлагает на администрацию сельского поселения не конкретизированный объем действий, цель которых должна быть определена как устранение нарушений законодательства о пожарной безопасности, при этом определить самостоятельно достаточный объем подлежащих выполнению работ по обустройству опашек администрация сельского поселения лишена.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами судов в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации (дале - ЛК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относится организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах.

Согласно подпункту "а" пункта 3 " Правил пожарной безопасности в лесах", утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. N 1614 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах", меры пожарной безопасности в лесах включают в себя, в том числе, предупреждение лесных пожаров (противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров).

Требования по обустройству и обновлению противопожарных минерализованных полос вокруг населенных пунктов установлены Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября г. 2020 N 1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации".

Согласно статье 96 ЛК РФ (в редакции, действовавшей на момент выдачи спорного требования) под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований лесного законодательства, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Вопросы организации и проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, регламентированы положениями статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями относятся, в том числе, плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона.

Согласно части 1 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ плановые (рейдовые) осмотры, обследования особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, аттракционов, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Порядок оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков, порядок оформления результатов таких осмотров, обследований утвержден Приказом Минприроды России от 31 августа 2015 г. N 373 (далее - Порядок), в соответствии с которым установлена процедура оформления и содержание плановых (рейдовых) заданий на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков и порядок оформления результатов таких осмотров, обследований должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный пожарный надзор в лесах при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны).

В соответствии с пунктами 2 и 3 Порядка проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков осуществляется в соответствии с заданием, при составлении которых учитывается информация, содержащая сведения о нарушениях (возможных нарушениях) требований лесного законодательства, поступающая, в том числе, от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Плановые (рейдовые) задания на проведение плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков оформляются на основании приказов (распоряжений) руководителей (заместителей руководителей) федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственных им государственных учреждений, в функции которых входит осуществление лесного надзора, и утверждаются указанными должностными лицами (пункт 5 Порядка).

По результатам плановых (рейдовых) осмотров, обследований лесных участков, на обороте планового (рейдового) задания уполномоченным должностным лицом составляется отчет о выполнении планового (рейдового) задания (пункт 7 Порядка).

В соответствии с требованиями пункта 8 Порядка отчет о выполнении планового (рейдового) задания содержит информацию о результатах проведения каждого планового (рейдового) осмотра, обследования лесных участков в соответствии с плановым (рейдовым) заданием, включающую краткие сведения о выявленных нарушениях лесного законодательства или их отсутствии.

Пунктом 12 Порядка установлены требования к содержанию акт апланового (рейдового) осмотра, обследования территории (лесного участка).

В силу частей 2, 3 статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора) информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона. Плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку.

Из материалов административного дела следует, что поручением Министерства природных ресурсов Забайкальского края от 22 декабря 2020 г. N ПП-527-20 в соответствии с пунктом 21 протокола совещания Губернатора Забайкальского края Осипова А.М. с членами Правительства Забайкальского края и органами исполнительной власти поручено ГКУ "Управление лесничествами Забайкальского края" совместно с УМВД России по Забайкальскому краю, ГУ МЧС России по Забайкальскому краю, привлечь к ответственности руководителей учреждений различной формы собственности, не завершивших в установленные сроки мероприятия по подготовке к пожароопасному периоду 2021 года в соответствии с Реестром объектов имеющих общую границу с землями лесного фонда, в случае необходимости провести рейды в срок до 13 января 2021 г.

Поручением Министерства природных ресурсов Забайкальского края от 22 декабря 2020 г. N ПП-527-20 поручено ГКУ "Управление лесничествами Забайкальского края" совместно с УМВД России по Забайкальскому краю, ГУ МЧС России по Забайкальскому краю провести рейдовые мероприятия по границам лесного фонда с целью выявления собственников земель, которые не завершили в установленные сроки мероприятия по подготовке к пожароопасному периоду 2021 года, при выявлении нарушений привлечь к ответственности.

Распоряжением ГКУ "Управление лесничествами Забайкальского края" N 61 от 2 апреля 2021 г. поручено проведение планового (рейдового) осмотра маршрут N 15, обследования лесных участков Беклемишевского лесничества, Яблоновского лесничества квартала 19, 20, 26-30, 43 на основании плана-графика патрулирования лесов на 2021 год, Поручения N 650 от 28 декабря 2020 г.

На основании распоряжения N 61 от 2 апреля 2021 г. начальником Беклемишевского лесничества выдано плановое (рейдовое) задание на проведение планового (рейдового) осмотра, обследования лесных участков N 10 от 2 апреля 2021 г, установлен срок для исполнения - 2 апреля 2021 г.

На основании рейдового задания от 2 апреля 2021 г. составлен ответ о проведении мероприятий по контролю в лесах N 10 от 5 апреля 2021 г, согласно которому при проведении патрулирования по маршруту N 15 выявлены нарушения лесного законодательства, составлен протокол, определена сумма ущерба. Указано, что при обследовании границ лесного фонда смежных с границами сельских поселений, в районе квартала 43 Яблоновского участкового лесничества выявлено отсутствие опашки ст. Лесная, находящейся на территории сельского поселения "Новокукинское", составлен акт проверки.

Из указанного акта проверки следует, что участковым лесничим Калашниковым С.В, лесником Писаренко В.А, мастером леса Николаевым С.В. Яблоновского участкового лесничества составлен акт проверки (без даты), была проведена проверка сельского поселения "Новокукинское". В ходе проверки выявлено, что на ст. Лесная, граничащей с кварталом N 43 Яблоновского участкового лесничества, выявлены следующие нарушения: отсутствие опашки территории и наличие заросшей сухой травы. Поселок находится в ведомстве Администрации сельского поселения "Новокукинское".

Согласно должностной инструкции участкового лесничего установлено, что при осуществлении государственного лесного надзора, государственного пожарного надзора, участковый лесничий имеет право пресекать и предотвращать нарушение лесного законодательства, составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Указанные нормы материального права, регулирующего спорные правоотношения, не были применены судами при разрешении требований, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора судами не установлены, в том числе обстоятельства, послужившие основанием для выдачи спорного требования, судами не установлены и не получили правовой оценки. Выводы судов о незаконности требования в связи с отсутствием сведений о проведении проверочных мероприятий в отношении администрации сельского поселения не соответствуют установленным обстоятельствам и нормам материального права, регулирующего спорные правоотношения.

Кроме того, не установлены и получили правовой оценки сведения, изложенные в отчете о проведении мероприятия по контролю в лесах, о составлении по результатам проведенного планового (рейдового) осмотра протокола, а равно сведения об ознакомлении административного ответчика с протоколом. В связи с изложенным, выводы судов о нарушении прав заявителя вследствие невозможности установить характер выявленных нарушений не могут быть признаны обоснованными. Изложенные недостатки при рассмотрении дела не были устранены судом апелляционной инстанции в нарушение требований статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом изложенного, апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение с целью процессуальной экономии и соблюдения разумных сроков судопроизводства, установленных статьей 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 1 сентября 2021 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 марта 2022 г.

Председательствующий:

Судьи: