Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2022 г. по делу N 8а-779/2022-(8а-27765/2021)[88а-3122/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Никулиной И.А, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Красноярским краевым судом, кассационную жалобу администрации г. Красноярска на решение Центрального районного суда города Красноярска от 12 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 9 ноября 2021 года по делу N 2а-334/2021 по административному исковому заявлению Николаева Руслана Юрьевича к администрации г. Красноярска о признании о признании недействующим в части приложения 1 к постановлению администрации города Красноярска от 25 декабря 2015 года N 833 "Об утверждении проекта планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск".

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя администрации г. Красноярска Растворцевой Т.Н, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения по существу приведенных в жалобе доводов представителя административного истца Николаева Р.Ю. - Черкасова А.В, заключение прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самойлова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации города Красноярска от 25 декабря 2015 года N 833 "Об утверждении проекта планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск" (далее - постановление N 833) утвержден проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярска согласно приложениям 1 и 2.

Постановление N 833 опубликовано в периодическом печатном издании "Городские новости" 30 декабря 2015 года N 198.

Приложение 1 к постановлению N 833 содержит чертеж планировки территории городского округа город Красноярск ("чертеж линий, обозначающих дороги, улицы, проезды, объекты транспортной инфраструктуры, проходы к водным объектам общего пользования, и их береговым полосам"), на котором отображены красные линии, обозначающие границы территорий общего пользования, установленные в составе утвержденного постановлением администрации города от 28 апреля 2017 года N 278 проекта внесения изменений в проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск.

В частности, согласно данному приложению, красные линии проходят в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г. "адрес"

Николаев Р.Ю, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" обратился в суд с административным иском о признании недействующим приложения 1 ("Проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярска. Чертеж линий, обозначающих дороги, улицы, проезды, объекты транспортной инфраструктуры, проходы к водным объектам общего пользования, и их береговым полосам") к постановлению N 833 в части установления в границах вышеуказанного земельного участка красных линий, обозначающих территорию общего пользования, мотивируя тем, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку красные линии в границах земельного участка с кадастровым номером N установлены в соответствии с Генеральным планом городского округа город Красноярск и Правилами землепользования и застройки городского округа город Красноярск, признанных не действующими в части отнесения данного земельного участка, соответственно, к трем функциональным зонам и трем территориальным зонам вступившим в законную силу решением Красноярского краевого суда от 11 июня 2019 года по делу N 3а-354/2019.

Решением Центрального районного суда города Красноярска от 12 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 9 ноября 2021 года, иск удовлетворен; признано не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу приложение 1 к постановлению администрации города Красноярска от 25 декабря 2015 года N 833 "Об утверждении проекта планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территории общего пользования и установления в его границах красных линий.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 17 декабря 2021 года, администрацией г. Красноярска ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Повторяя доводы, положенные в обоснование заявленных по существу иска возражений, административный ответчик настаивает на законности оспариваемого в соответствующей части постановления, указывая, что данное постановление принято в пределах полномочий органов местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, введения в действия и вступления в силу. Ссылается на отсутствие доказательств, подтверждающих наличие у административного истца препятствий владения, пользования и распоряжения своим имуществом по причине установления в границах спорного земельного участка красных линий. Отмечает, что в рамках дела N 3а-354/2019 судом не принято решения об отнесении спорного земельного участка к какой-либо территориальной зоне, градостроительный регламент в отношении земельного участка не утвержден. Считает, что истец обратился в суд с административным исковым заявлением с нарушением срока, установленного статьей 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что является самостоятельным основанием для отказа в иске.

Участвующим в деле прокурором и административным истцом Николаевым Р.Ю. принесены возражения на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители заинтересованного лица в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Исходя из положений статей 41, 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 года N 13- 3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа", пункта 1 статьи 44, пункта 1 статьи 45, пункта 1 статья 58 Устава города Красноярска суды с учетом установленных по делу обстоятельств пришли к верному выводу о том, что постановление N 833 принято администрацией города Красноярска в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением требований к форме и виду правового акта, процедуры принятия нормативного правового акта и порядка введения его в действие.

По данным основаниям решение суда первой инстанции и апелляционное определение подателем кассационной жалобы не оспариваются.

Пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) предусмотрено, что генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Согласно части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Частями 2, 3 статьи 42 ГрК РФ предусмотрено, что основная часть проекта планировки территории включает в себя чертежи, на которых отображаются, в том числе красные линии.

Пунктом 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Разрешая по существу возникший спор и принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оснований для установления в границах земельного участка с кадастровым номером N красных линий не имеется, поскольку оспариваемый проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа город Красноярска был разработан и утвержден во исполнение и в соответствии с Генеральным планом города от 13 марта 2015 года и Правилами землепользования и застройки города от 7 июля 2015 года, согласно которым часть территории, частично расположенная в границах земельного участка административного истца, отнесена к территориальной зоне городской рекреации, соответствующей функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа), в связи с чем при разработке и утверждении оспариваемого проекта планировки территория общего пользования в пределах данной территориальной зоны, в том числе в границах спорного участка, была обозначена красными линиями. Между тем, вступившим в законную силу решением Красноярского краевого суда от 11 июня 2019 года признаны не действующими Генеральный план городского округа город Красноярск в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к трем функциональным зонам и Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск в части отнесения этого участка к трем территориальным зонам. Соответственно, отнесение части земельного участка к территории общего пользования и отражение красных линий данной территории в настоящее время противоречит указанному судебному акту.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, указав, что при установлении в границах спорного земельного участка функциональной зоны озелененных территорий общего пользования и при установлении красных линий, обозначающих территорию общего пользования, не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, ни планируемое развитие территории, ни права и законные интересы правообладателя земельного участка, других физических и юридических лиц, в то время как принадлежащий Николаеву Р.Ю. земельный участок используется в соответствии с видом его разрешенного использования, в том числе в целях эксплуатации расположенного на нем нежилого здания, территория общего пользования на земельном участке отсутствует, Генеральный план городского округа города Красноярск сведений о планируемом размещении на земельном участке административного истца каких-либо объектов также не содержит.

Выводы судов соответствуют нормам права и обстоятельствам административного дела, оснований для переоценки выводов судов по доводам жалобы не имеется.

Отклоняя довод административного ответчика о том, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, и срок обращения в суд с настоящим административным иском истцом пропущен, кассационный суд отмечает, что в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

На основании статьи 1 ГрК РФ деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 5 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект планировки территории подлежит обязательному опубликованию.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Таким образом, отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

В силу приведенного правового регулирования проект планировки территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касается соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект планировки территории, вопреки доводам административного ответчика об обратном, отвечает признакам нормативного правового акта.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяющая порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, не содержит каких-либо ограничений относительно сроков обращения административного истца в суд, утверждение административного ответчика о пропуске истцом срока обжалования оспариваемого постановления несостоятельно.

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов, основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Поскольку выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены судами правильно, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы нет.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Красноярска от 12 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 9 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Красноярска - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи