Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2022 г. по делу N 8а-63/2022-(8а-11794/2021)[88а-1450/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу прокурора Амурской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 07 октября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению ФГБОУ ВО Амурская государственная медицинская академия Минздрава России к прокуратуре города Благовещенска, заместителю прокурора города Благовещенска Петрову Е.К, заинтересованное лицо прокуратура Амурской области о признании незаконным протеста от 26 мая 2021 года.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, выслушав объяснения представителя прокуратуры Амурской области - прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО9, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения относительно доводов кассационной жалобы представителя ФГБОУ ВО Амурская государственная медицинская академия Минздрава России ФИО10, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФГБОУ ВО Амурская государственная медицинская академия Минздрава России (далее - ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России) обратилось в Благовещенский городской суд Амурской области с вышеназванным административным исковым заявлением и просило признать незаконным протест заместителя прокурора города Благовещенска Петрова Е.К. от 26 мая 2021 года о приведении в соответствие с трудовым законодательством локального правового акта - Правил внутреннего трудового распорядка ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России, утверждённых 19 декабря 2019 года.

Определением Благовещенского городского суда Амурской области от 23 июня 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена прокуратура Амурской области.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 14 июля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 07 октября 2021 года решение Благовещенского городского суда Амурской области от 14 июля 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым административные исковые требования удовлетворены.

13 декабря 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба прокурора Амурской области, поданная через Благовещенский городской суд Амурской области 30 ноября 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 07 октября 2021 года, и оставлении в силе решения Благовещенского городского суда Амурской области от 14 июля 2021 года.

В обоснование своей позиции кассатор указал на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела. Так, по мнению кассатора, в силу статей 22 и 189 Трудового кодекса РФ Правила внутреннего трудового распорядка - это локальный нормативный акт, который имеет прямое действие и обязательны для исполнения. При этом, спорный пункт 7.5 Правил не содержит сведений о наличии у работника двух дней для дачи объяснения, а из буквального толкования указанного пункта следует о возможности работодателя в день отобрания объяснения составить акт об отказе от дачи объяснения работника и наложить взыскание. Ссылка на необходимость руководствоваться по срокам предоставления объяснений положениями статьи 193 Трудового кодекса РФ отсутствует. Имеет место правовая неопределённость в токовании спорного пункта Правил. Также кассатор указал, что в силу действующего законодательства сам по себе протест прокурора силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель принудить, указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" органы и должностные лица, устранить допущенные нарушения, прежде всего, в добровольном порядке, то есть он не нарушает прав и законных интересов административного истца. В апелляционном определении суд не указал, в чём заключается нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, не указал закон, который был нарушен заместителем прокурора города Благовещенска при принятии оспариваемого протеста.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 января 2022 года и от 28 января 2022 года кассационная жалоба прокурора Амурской области передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции посредством использования системы видеоконференц-связи Девятого кассационного суда общей юрисдикции и Амурского областного суда.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы с использованием системы видеоконференц-связи извещены своевременно и в надлежащей форме, представитель прокуратуры города Благовещенска, заместителя прокурора города Благовещенска в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя прокуратуры Амурской области - прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО9, возражения представителя ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России ФИО10, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также наличие нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

Частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

В силу статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-1) прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов.

Пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N2202-1 определено, что предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Статьёй 28 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 установлено, что прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании указания прокурора Амурской области от 05 апреля 2019 года N 720/7/1 "Об организации исполнения приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2019 года N 196 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан", указания прокуратуры Амурской области от 18 ноября 2016 года N 1872/7 "О принятии дополнительных мер по организации надзора за исполнением законодательства в сфере оплаты труда, занятости населения" в рамках осуществления надзора за исполнением требований трудового законодательства, в мае 2021 года прокуратурой города Благовещенска проводился мониторинг официальных сайтов образовательных учреждений, по результатам которого выявлен несоответствующий действующему законодательству локальный правовой акт - Правила внутреннего трудового распорядка ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России, утверждённые 19 декабря 2019 года.

26 мая 2021 года заместителем прокурора города Благовещенска Петровым Е.К. на имя ректора ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России Заболотских Т.В. вынесен протест N 7-01-2021, в котором указано на необходимость приведения Правил в соответствие с требованиями трудового законодательства, о необходимости рассмотрении протеста с обязательным участием представителя прокуратуры города Благовещенска не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, и незамедлительном сообщении прокурору города Благовещенска о результатах рассмотрения протеста.

Из оспариваемого протеста следует, что пункт 7.5 Правил внутреннего трудового распорядка ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России не соответствует трудовому законодательству, в частности работодателем в нарушение статьи 193 Трудового кодекса РФ не предоставлено работникам время для дачи письменных объяснений в течение двух рабочих дней до применения мер дисциплинарного взыскания.

В соответствии с пунктом 7.5 раздела 7 "Ответственность за нарушение трудовой дисциплины" Правил внутреннего трудового распорядка ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России, утверждённых 19 декабря 2019 года, до применения взыскания от нарушителя трудовой дисциплины должно быть затребовано объяснение в письменной форме. Отказ работника дать письменное объяснение не препятствует применению взыскания. В этом случае работодатель составляет в произвольной форме акт об отказе от дачи объяснения (статья 193 Трудового кодекса РФ).

Из содержания абзацев первого, второго статьи 193 Трудового кодекса РФ следует, что до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт. Непредоставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Согласно части 4 статьи 189 Трудового кодекса РФ правила внутреннего трудового распорядка являются локальным нормативным актом, регламентирующим в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии со статьёй 84 КАС РФ, суды первой и апелляционной инстанции, принимая судебные акты, сослались на положения Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Трудового кодекса РФ.

При этом, суд первой инстанции, принимая решение об отказе в удовлетворении административного иска, пришёл к правильному выводу о законности оспариваемого протеста заместителя прокурора города Благовещенска Петрова Е.К. от 26 мая 2021 года N 7-01-2021, поскольку в пункте 7.5 Правил внутреннего трудового распорядка ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России, утверждённых 19 декабря 2019 года, отсутствует указание работнику на срок для предоставления письменных объяснений, то есть отсутствует норма, предписывающая поведение участников трудовых отношений.

Суд апелляционной инстанции, отменяя данное решение суда первой инстанции, и принимая решение об удовлетворении административных исковых требований ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России, пришёл к ошибочному выводу о незаконности оспариваемого протеста, со ссылкой на то, что пункт 7.5 Правил внутреннего трудового распорядка ФГБОУ ВО Амурская ГМА Минздрава России содержит ссылку на статью 193 Трудового кодекса РФ, в которой указан срок дачи объяснения работником.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, и не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку в Правилах внутреннего трудового распорядка должно содержаться чёткое указание на срок для предоставления работником письменного объяснений до применения дисциплинарного взыскания, а не ссылка на статью Трудового кодекса РФ.

При этом суд кассационной инстанции учитывает, что в соответствии с частью 2 статьи 176, пунктом 2 части 3 статьи 180 КАС РФ, суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании, выводы суда должны быть чёткими и однозначными, в решении должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах.

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены ошибки в применении норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 07 октября 2021 года подлежит отмене, с оставлением в силе решения Благовещенского городского суда Амурской области от 14 июля 2021 года.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 07 октября 2021 года отменить.

Решения Благовещенского городского суда Амурской области от 14 июля 2021 года оставить в силе.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи