Апелляционное определение СК по административным делам Краснодарского краевого суда от 22 февраля 2022 г. по делу N 33а-5291/2022

Судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда в составе:

председательствующего "ФИО"9

судей "ФИО"6, "ФИО"10

по докладу судьи "ФИО"6

при ведении протокола

секретарем судебного заседания "ФИО"1

слушала в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению "ФИО"2 к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании незаконным постановления, по апелляционной жалобе "ФИО"2 на решение Анапского городского суда Краснодарского края от "ФИО"11.

Заслушав доклад судьи, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

"ФИО"2 обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования город-курорт Анапа о признании незаконным постановления администрации от "ФИО"21. "N... ".

В обоснование требований указано, что он является собственником земельного участка, площадью "ФИО"12 кв.м, с кадастровым номером "ФИО"13, расположенного по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, "Адрес... ", тер. ЗАО АФ "Кавказ", право собственности зарегистрировано "ФИО"20. Согласно правоустанавливающим документам и выписке из ЕГРН от "ФИО"14 земельный участок относится к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для размещения дачных домов и садовых домов. В соответствии с градостроительными документами участок находится в зоне "садоводство".

"ФИО"19. администрацией МО город-курорт Анапа было вынесено постановление "N... " "Об отмене постановления администрации МО город-курорт Анапа от 18.09.2015г. "N... " "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: "Адрес... ", ЗАО АФ "Кавказ" "ФИО"15 в пункте 4 которого Управлению Росреестра было рекомендовано внести соответствующие изменения и установить в отношении участков с кадастровыми номерами "ФИО"16 и "ФИО"17, вид разрешенного использования - сельскохозяйственное производство.

"ФИО"2 полагает, что постановление администрации "Адрес... " "N... " от "ФИО"18. является незаконным и нарушает его права, в связи с чем, обратился в суд с вышеуказанными требованиями.

Обжалуемым решением Анапского городского суда Краснодарского края от "ФИО"22. суд восстановил "ФИО"2 процессуальный срок на обращение в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образовании город-курорт Анапа о признании незаконным постановления.

В удовлетворении требований "ФИО"2 к администрации муниципального образовании город-курорт Анапа о признании незаконным постановления отказал.

С указанным решением суда не согласился "ФИО"2 и подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда, полагая его незаконным и необоснованным.

В обоснование доводов жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции, при рассмотрении дела, неверно определены обстоятельства, имеющие значение для его правильного рассмотрения, нарушены нормы материального и процессуального права. Также в жалобе указано о том, что законных оснований для изменения вида разрешенного использования земельного участка не имеется.

В возражениях на апелляционную жалобу помощник Анапского межрайонного прокурора Краснодарского края "ФИО"3 полагает обжалуемое решение законным и обоснованным, доводы апелляционной жалобы несостоятельными.

В судебное заседание судебной коллегии по административным делам лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, что подтверждается материалами дела.

Кроме того, информация о судебном заседании опубликована на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие- либо обязанности.

Частью 1 ст. 219 КАС РФ установлено, что вышеуказанное заявление может быть подано в течение 3-х месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав.

Судебной коллегией усматривается из материалов дела, что административное исковое заявление подано административным истцом "ФИО"23, то есть с пропуском 3-х месячного срока, исчисляемого с даты публикации оспариваемого постановления в средствах массовой информации.

При этом первоначально административным истцом иск был подан в Верх-Исетский районный суд "Адрес... " по месту своего жительства, однако, определением суда от "ФИО"24 указанный административный иск был возращен с разъяснением права на обращение с ним в Анапский городской суд.

В соответствии со ст. 95 КАС РФ лицам, пропустившим установленный КАС РФ процессуальный срок по причинам, признанным судом уважительными, пропущенный срок моет быть восстановлен.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о восстановлении "ФИО"2 процессуального срока на обращение в суд с административным исковым заявлением, так как в пределах указанного 3-х месячного срока административный истец обращался в суд по месту своего жительства, однако ему было рекомендовано обратиться в суд по месту нахождения администрации "Адрес... ".

Как следует из материалов дела, "ФИО"2 является собственником земельного участка с кадастровым номером "ФИО"25, имеющего общую площадь "ФИО"27 кв.м, расположенного по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, адрес ориентира: Краснодарский край, "Адрес... ", тер. "ФИО"26".

Право собственности "ФИО"2 на указанный земельный участок возникло на основании договора купли-продажи от "ФИО"29, заключенного между ООО "Восход" (Продавец) и "ФИО"2 (Покупатель). Переход права собственности зарегистрирован в ЕГРН "ФИО"28, что подтверждается выпиской и ЕГРН от "ФИО"30.

Из указанной выписки следует, что кадастровый номер указанному земельному участку присвоен 19.02.2016г, участок образован в результате раздела земельного участка с кадастровым номером "ФИО"31, что не оспаривалось сторонами в судебном заседании.

Согласно выписки из ЕГРН от "ФИО"32. принадлежащий "ФИО"2 земельный участок с кадастровым номером "ФИО"33, имеет категорию земель - земли сельскохозяйственного назначения и вид разрешенного использования - для размещения дачных домов и садовых домов, для дачного строительства.

В свою очередь, изначально земельный участок с кадастровым номером "ФИО"34, общей площадью "ФИО"36.м, из которого был образован земельный участок административного истца с кадастровым номером "ФИО"35, относился к категории земель сельскохозяйственного назначения и имел вид разрешенного использования - сельскохозяйственное производство.

Однако постановлением администрации МО город-курорт Анапа "N... " от "ФИО"37. "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: "Адрес... ", ЗАО АФ "Кавказ" ("ФИО"38) вид разрешенного использования земельного участка был изменен на "для размещения дачных домов и садовых домов", основанием для изменения вида разрешенного использования земельного участка послужили результаты публичных слушаний от "ФИО"40, рекомендации комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки МО город-курорт Анапа, а также заявление ООО "Восход" от "ФИО"39, что следует из текста постановления администрации МО город-курорт Анапа "N... " от 18.09.2015г.

Постановлением администрации МО город-курорт Анапа "N... " от "ФИО"44 "Об отмене постановления администрации МО город-курорт Анапа о "ФИО"42. "N... " "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по адресу: "Адрес... ", ЗАО АФ "Кавказ" ("ФИО"41)" было отменено постановление "N... " от "ФИО"43.

Основанием для его отмены послужили изложенные в представлении Анапского межрайонного прокурора от 08.02.2021г. "N... " доводы о нарушении действующего законодательства в отношении земельных участков из категории земель - земли сельскохозяйственного назначения.

Указанное постановление было опубликовано в газете "Анапское Черноморье" "ФИО"45, что подтверждается представленной в материалы дела копией газеты.

В силу ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003г. "N... "-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003г. "N... "-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

При этом сроки отмены муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля действующим законодательством не регламентированы.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 26.05.2011г. "N... " разъяснил, что положение части 1 статьи 48 Закона "N... "-Ф3, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, и не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер.

Судебной коллегией усматривается из материалов дела, что "ФИО"48. Анапским межрайонным прокурором главе муниципального образования город-курорт Анапа было направлено представление об устранении нарушений законодательства в сфере земельных правоотношений, согласно которого администрацией муниципального образования город-курорт Анапа при принятии постановления "N... " от "ФИО"49. не учтены положения Федерального закона от "ФИО"46 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которыми для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущения выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществление их застройки, в том числе в целях использования сельскохозяйственной деятельности. Изменение вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Одновременно указано на нарушение документов территориального планирования МО город-курорт Анапа при изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "ФИО"47, с существующего - сельскохозяйственное производство на другой вид - для размещения дачных домов и садовых домов.

В соответствии с п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением и подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Согласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения, которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии со ст. 77 ЗК РФ (в редакции от 13.07.2015г, действующей на дату издания постановления "N... " от 18.09.2015г.) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Согласно ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе: крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В силу п. 1 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации "Дата... ", разъяснено, что Градостроительный кодекс РФ определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст, 1, п. 3 ч. 2 и ч, 6 ст. 30, чч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Согласно ч. 10 ст. 35 и ч. 3 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч, 1 ст. 4 Федерального закона от "Дата... " N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подп. 1 п, 3 ст. 1 Федерального закона от "Дата... " N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от "Дата... " "N... ", установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7 Федерального закона от "Дата... " N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены ст. 4.1 Федерального закона от "Дата... " N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке чч. 1 и 2 ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования как земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года было дано разъяснение о том, что действующее законодательство закрепляет возможность предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения для осуществления садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства только гражданам, входящим в состав соответствующего некоммерческого объединения, выделение таких земель гражданам в индивидуальном порядке законом не предусмотрено.

Таким образом, поскольку земельный участок с кадастровым номером "ФИО"50, из которого был образован земельный участок административного истца с кадастровым номером "ФИО"52, до принятия оспариваемого постановления "N... "Т от "Дата... " относился и относится в настоящее время к категории земель сельскохозяйственного назначения, имел вид разрешенного использования - "для сельскохозяйственного производства" и не относился к таким видам использования как пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), что исключает его отнесение к землям сельскохозяйственных угодий, на основании чего согласно статье 7 ЗК РФ, статьям 35, 36 Градостроительного кодекса РФ, статье 4.1 Федерального закона от "Дата... " "N... "- ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", он мог быть включен в состав территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода его в иную категорию (земли населенных пунктов).

Судом первой инстанции правильно установлено, что указанный перевод в отношении земельного участка истца с кадастровым номером "ФИО"51, а равно участка, из которого он был образован (кадастровый "N... ") осуществлен в установленном законом порядке не был, соответственно, до перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования как земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для сельскохозяйственного производства, либо для иных видов использования.

В связи с чем, на дату принятия постановления администрации МО город-курорт Анапа "N... " от 18.09.2015г. правовых оснований для изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером "ФИО"53, не имелось.

С учетом изложенного, судебная коллегия полагает, что отмена главой МО город-курорт Анапа в порядке самоконтроля (ст. 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") постановления "N... " от "ФИО"54. была осуществлена в пределах предоставленных органу местного самоуправления полномочий и в соответствии с выявленными нарушениями действующего земельного и градостроительного законодательства при изменении вида разрешенного использования земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ, в случае признания судом действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

В связи с чем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе удовлетворении требований "ФИО"2 к администрации муниципального образовании город-курорт Анапа о признании незаконным постановления.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение районного суда об отказе в удовлетворении требований "ФИО"2 следует признать законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты судом в качестве основания к отмене решения суда первой инстанции, поскольку противоречат установленным по делу обстоятельствам и исследованным материалам дела, направлены на ошибочное толкование норм материального права, на иную оценку исследованных судом первой инстанции доказательств и не содержат новых обстоятельств, которые не были предметом обсуждения суда первой инстанции или опровергали бы выводы судебного решения.

Ссылка в апелляционной жалобе "ФИО"2 об отсутствии законных оснований для изменения вида разрешенного использования земельного участка не нашла своего подтверждения при рассмотрении дела судом вышестоящей инстанции.

Юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, судом первой инстанции определены верно.

С учетом изложенного, суд вышестоящей инстанции приходит к выводу о законности и обоснованности принятого судом первой инстанции решения и не находит оснований для его отмены или изменения.

Руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия, ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Анапского городского суда Краснодарского края от "ФИО"55. оставить без изменения, апелляционную жалобу "ФИО"2 - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его вынесения, может быть обжаловано через суд первой инстанции в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в течении шести месяцев.

Председательствующий "ФИО"56

Судья "ФИО"6

Судья "ФИО"57