Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 25 февраля 2022 г. по делу N 8а-3112/2022[88а-5826/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Семушкиной Е.Н. на решение Калужского районного суда Калужской области от 9 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 15 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Семушкиной Е.Н. к управлению архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги, Городской Управе города Калуги об оспаривании уведомления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, возражения на кассационную жалобу представителя управления по охране объектов культурного наследия Калужской области Мамедова А.А, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Семушкина Е.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным уведомление Городской Управы города Калуги от 29 января 2021 года N о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства и садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". 25 января 2021 года Семушкина Е.Н. обратилась в управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги с уведомлением о планируемом строительстве на земельном участке, однако уведомлением Городской Управы города Калуги от 29 января 2021 года N в согласовании отказано, поскольку земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калуга" расположен в пределах зоны охраняемого природного ландшафта Л-2 Зона Б.

Полагала, что при вынесении оспариваемого уведомления не приняты во внимание требования подпункта 2 пункта 33 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", а в Правилах землепользования и застройки городского округа "Город Калуга" отсутствует текстовое и графическое описание местоположения границ зоны охраняемого природного ландшафта, в едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о расположении земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории.

Решением Калужского районного суда Калужской области от 9 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 15 сентября 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 14 января 2022 года почтой через Калужский районный суд Калужской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 27 января 2022 года, Семушкина Е.Н. просит отменить судебные акты, в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Указала, что судом не дана оценка тому, что после получения уведомления от 6 декабря 2019 года о соответствии параметров индивидуального жилищного строительства, административным истцом начато строительство индивидуального жилого дома, приобретены строительные материалы; в границах зон с особыми условиями использования территорий, установленных до 1 января 2022 года, независимо от ограничений использования земельных участков, допускается использование земельных участков для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на основании разрешений на строительство, выданных до 1 января 2022 года, или в случае начала строительства, реконструкции объектов капитального строительства до 1 января 2022 года, если для строительства, реконструкции указанных объектов капитального строительства не требуется выдача разрешений на строительство.

На кассационную жалобу Городской Управой города Калуги поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для ее удовлетворения не находит.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Калужского областного суда, исходил из того, что земельный участок административного истца находится в границах зоны охраны природного ландшафта (Зона Б), утвержденной решением исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 года N 752 "Об утверждении проекта охранных зон и зон регулирования застройки памятников истории и культуры города Калуги". Зона Б включает в себя пойменные территории "адрес". В Зоне Б разрешены планировочные работы, работы по укреплению склонов, организация парков и т.д. Факт нахождения земельного участка в указанной зоне подтверждается Картой зон с особыми условиями использования территории, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки городского округа "Город Калуга", утвержденным решением Городской думы города Калуги от 14 декабря 2011 года N 247. До утверждения проекта охранных зон и зон регулирования застройки памятников истории и культуры города Калуги в 1983 году земельного участка административного истца с названным кадастровым номером не существовало, строительство на нем не осуществлялось. Оспариваемое уведомление соответствует положениям части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, оснований для признания его незаконным не имеется.

Судебная коллегия кассационной инстанции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Согласно пункту 2 статьи 2 данного Федерального закона с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады.

Из содержания пунктов 1, 2 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ следует, что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

В соответствии с частью 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Из материалов дела следует и установлено судами, что Семушкина Е.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, по адресу: "адрес", из земель населенных пунктов, вид разрешенного использования "для индивидуальной жилой застройки".

6 декабря 2019 года Семушкиной Е.Н. выдано уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N.

3 февраля 2020 года указанное уведомление признано недействительным управлением архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги, о чем сообщено административному истцу.

25 января 2021 года Семушкина Е.Н. вновь обратилась в управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги с уведомлением о планируемом строительстве на земельном участке объекта индивидуального жилищного строительства.

Уведомлением от 29 января 2021 года N Семушкиной Е.Н. сообщено о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. В уведомлении указано, что земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа "Город Калуга", утвержденными решением Городской Думы города Калуги от 14 декабря 2011 года N 247, расположен в пределах зоны охраняемого природного ландшафта Л-2 Зона Б, в которой разрешены планировочные работы, работы по укреплению склонов, организация парков и т.д.

В целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик подает в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление о планируемых строительстве объекта индивидуального жилищного строительства (часть 1 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 части 7 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если размещение указанного в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, застройщику направляется уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

Карта градостроительного зонирования является составной частью правил землепользования и застройки (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на которой отображаются границы территориальных зон (часть 4 названной статьи), в том числе в обязательном порядке границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Зоны охраны объектов культурного наследия относятся к одному из видов зон с особыми условиями использования территорий и устанавливаются в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия (подпункт 3 пункта 1 статьи 104, пункта 1 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 настоящей статьи.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 107 Земельного кодекса Российской Федерации со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории в отношении планируемых к строительству, реконструкции объектов капитального строительства и до дня ввода указанных объектов в эксплуатацию независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах зоны с особыми условиями использования территории, допускается, за исключением случая установления зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с пунктом 15 статьи 106 настоящего Кодекса: использование земельных участков, расположенных в границах данной зоны, для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на основании разрешения на строительство, выданного до дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории, или в случае начала строительства, реконструкции до дня установления или изменения данной зоны, если для строительства, реконструкции указанного объекта капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство.

Из части 33 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" следует, что в границах зон с особыми условиями использования территорий, установленных, в том числе в силу закона, до 1 января 2022 года (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, указанных в части 27 настоящей статьи), независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах таких зон, допускаются: использование земельных участков для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на основании разрешений на строительство, выданных до 1 января 2022 года, или в случае начала строительства, реконструкции объектов капитального строительства до 1 января 2022 года, если для строительства, реконструкции указанных объектов капитального строительства не требуется выдача разрешений на строительство.

Суды нижестоящих инстанций в ходе рассмотрения настоящего дела, давая оценку оспариваемому уведомлению административного ответчика, правильно исходили из того, что земельный участок административного истца находится в границах зоны охраны природного ландшафта (Зона Б), утвержденной еще в 1983 году, которая включает в себя пойменные территории "адрес", земельного участка административного истца на момент утверждения границ не существовало, строительство на нем не осуществлялось, а следовательно, имеющиеся ограничения использования земельных участков, установленные в границах зоны с особыми условиями использования территории, препятствуют строительству. В Зоне Б разрешены планировочные работы, работы по укреплению склонов, организация парков и т.д.

При этом судами правильно отмечено, что правовой режим земельного участка, определяемый его разрешенным видом использования, допускающим осуществление жилищного строительства, не является безусловным основанием, дающим право вести на нем соответствующую хозяйственную деятельность.

О том, что земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территории были известны административному истцу при обращении с уведомлением о планируемом строительстве.

Учитывая изложенное, суд первой и второй инстанций обоснованно пришли к выводу, что оспариваемое уведомление соответствует положениям части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является законным и правовых оснований для признания его незаконным не имеется.

В кассационной жалобе Семушкина Е.Н. дает другую оценку доказательствам по делу, однако суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2, 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калужского районного суда Калужской области от 9 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 15 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Семушкиной Е.Н. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи