Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2022 г. по делу N 8а-411/2022[88а-4602/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С. и Гайдарова М.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Мечетка" на решение Саратовского областного суда от 1 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Управление мелиорации земель и сельскохозяйственного водоснабжения по Саратовской области" (далее - ФГБУ "Саратовмелиоводхоз"), ООО "Мечетка" о признании недействующими приказов министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, мнение представителя ФГБУ "Саратовмелиоводхоз" Копылова А.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. об оставлении обжалуемых судебных решений без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФГБУ "Саратовмелиоводхоз" обратилось с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим приказ министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года N 255 "Об определении границ рыбоводного участка", указывая на нарушения порядка его опубликования, а также на противоречие положениям Федерального закона от 2 июля 2013 года N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыболовстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", так как Мечеткинское водохранилище является водным объектом, используемым в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы, в связи с чем решение о выделении рыбоводного участка не могло быть принято.

Кроме того, ООО "Мечетка", указывая на то, что ведет деятельность на выделенном рыбоводном участке на основании договора пользования от 31 октября 2016 года, обратилось также в суд с административным иском о признании недействующим приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 14 декабря 2020 года N 654 "О признании утратившим силу приказа министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года N 255 "Об определении границ рыбоводного участка".

В обоснование своих требований указало, что оснований для принятия оспариваемого приказа не имелось, так как решением Арбитражного суда Саратовской области от 18 июня 2016 года установлен факт отсутствия ведения какой-либо мелиоративной деятельности в пределах установленных границ рыбоводного участка.

Решением Саратовского областного суда от 1 апреля 2021 года административные исковые заявления ФГБУ "Управления Саратовмелиоводхоз" и ООО "Мечетка" о признании недействующими приказов министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года N 255 "Об определении границ рыбоводного участка" и от 14 декабря 2020 года N 654 о признании утратившим силу приказа от 2 июня 2015 года N 255 удовлетворены.

Признаны недействующими с момента принятия вышеназванные приказы министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области от 2 июня 2015 года N 255 и от 14 декабря 2020 года N 654.

В кассационной жалобе, направленной 21 декабря 2021 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции (поступила 11 января 2022 года), ООО "Мечетка", не соглашаясь с обжалуемыми судебными актами в части признания недействующим приказа от 2 июня 2015 года N 255, просит об их отмене ввиду незаконности и необоснованности, с принятием по делу в указанной части нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Считает, что упомянутый приказ, по своей сути, не является нормативным правовым актом, поскольку только определяет границы рыбоводного участка, не направлен на регулирование отношений в сфере аквакультуры; опубликован на Интернет-сайте министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области; его принятием права и законные интересы ФГБУ "Саратовмелиоводхоз" не затронуты.

Полагает ошибочными выводы судов о том, что заключением договора пользования созданы препятствия для нормальной эксплуатации гидротехнического сооружения, ссылаясь при этом на отсутствие ведения мелиоративной деятельности в пределах установленных границ рыбоводного участка, что подтверждено решением Арбитражного суда Саратовской области.

На кассационную жалобу от ФГБУ "Саратовмелиоводхоз" и прокуратурой Саратовской области поданы письменные возражения, в которых указывается на отсутствие оснований для ее удовлетворения.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 января 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Руководствуясь ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и письменных возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела судами нижестоящих инстанций не допущено.

В соответствии с ч. 2 ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 настоящего Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах предоставленных полномочий, с нарушением процедуры их принятия. Кроме того, проверяя приказ от 2 июня 2015 года N 255 "Об определении границ рыбоводного участка" на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды исходили из того, что установление на территории Мечеткинского водохранилища границ рыбоводного участка противоречит положениям ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 2 июля 2013 года N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыболовстве)", предусматривающей прямой запрет на установление границ таких участков на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем.

С указанными выводами следует согласиться.

Согласно п.п. "в", "д" и "к" ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 51.1 Водного кодекса Российской Федерации закреплено, что использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов и законодательством Российской Федерации, регулирующим отношения в области аквакультуры (рыбоводства).

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона "Об аквакультуре (рыбоводстве)" береговые линии (границы водных объектов) и (или) границы частей водных объектов, признаваемых рыбоводными участками, определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок определения границ водных объектов и (или) их частей, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, установлен соответствующими Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года N1183.

В соответствии с пп. "в" п. 2 названных Правил определение границ рыбоводных участков в отношении рыбоводных участков во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации, прилегающих к территории муниципального образования соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Как следует из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данных в п. 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Суды нижестоящих инстанций, проанализировав содержание оспариваемого приказа от 2 июня 2015 года N 255, пришли к правильному выводу о том, что оспариваемые положения этого акта содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений в области аквакультуры.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды исходили из того, что Мечеткинское водохранилище, на территории которого указанным приказом определены границы рыболовного участка, относится к водным объекта, используемым в процессе функционирования мелиоративных систем, что противоречит ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 2 июля 2013 года N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыболовстве)", установившей прямой запрет на выделение рыбоводных участков.

Судами отмечено, что отсутствие конкретной хозяйственной деятельности на спорном водном объекте на момент принятия оспариваемого приказа от 2 июня 2015 года N 255, вопреки позиции ООО "Мечетка", не свидетельствует об его исключении из мелиоративных систем и об окончании эксплуатации водного объекта.

Не соглашаясь с позицией ООО "Мечетка" о том, что принятием оспариваемого приказа права и законные интересы ФГБУ "Саратовмелиоводхоз" не нарушаются, суды нижестоящих инстанций указали, что мероприятия по реализации целевых программ в сфере мелиорации земель; эксплуатация государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений; обследование мелиорированных земель в рамках ведения учета мелиорированных земель; проведение работ по предупреждению и ликвидации последствий аварий на мелиоративных системах и отдельно расположенных гидротехнических сооружениях являются уставными целями данного учреждения, которому в оперативное управление передано упомянутое гидротехническое сооружение.

Доводы кассационной жалобы не содержат правовых оснований к отмене обжалуемых решений, поскольку не опровергают выводы судов, а сводятся к изложению правовой позиции административного истца, выраженной в судах нижестоящих инстанций, являвшейся предметом исследования и нашедшей верное отражение и правильную оценку в обжалуемых судебных актах.

Ссылки автора кассационной жалобы о неверном установлении судами обстоятельств дела, отсутствии нарушения процедуры опубликования оспариваемого приказа не влекут отмену судебных актов, поскольку заявленные требования были рассмотрены судами по существу и нарушение порядка опубликования нормативного правового акта являлось не единственным основанием для отказа в удовлетворении требований.

Позиция автора кассационной жалобы основана на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, не содержит оснований, предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене обжалуемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Саратовского областного суда от 1 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 3 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Мечетка" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено в полном объеме 28 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи