Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 февраля 2022 г. по делу N 66а-263/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Константиновой Ю.П, Щербаковой Н.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-161/2021 по административному исковому заявлению Акционерного общества "ЭкоСити" о признании не действующим абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443, а также приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 "О согласовании временного изменения схемы потоков твердых коммунальных отходов", по апелляционным жалобам Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" на решение Орловского областного суда от 13 октября 2021 года об удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителей Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области по доверенности А.С, общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" К.И, общества с ограниченной ответственностью "Экоград" Ч.Е, поддержавших доводы апелляционных жалоб, представителя административного истца Акционерного общества "Экосити" Д.О, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443 (далее также - Приказ N 443) утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее по тексту - ТКО), на территории Орловской области (далее по тексту- Территориальная схема).

Приказ N 443 с приложением к нему опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24 сентября 2019 года, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 29 сентября 2019 года.

Абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" Территориальной схемы предусматривает, что изменение региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами схемы потоков отходов, установленной территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области возможно по предварительному согласованию с Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области в случаях:

- технологических ограничений и сбоев работы объектов инфраструктуры по обращению с отходами, используемых для обеспечения сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов;

- форс-мажорных обстоятельств, обуславливающих невозможность соблюдения утвержденной схемы потоков отходов;

- отсутствия действующих и введенных в эксплуатацию объектов, предназначенных для обеспечения обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.

Приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 "О согласовании временного изменения схемы потоков твердых коммунальных отходов" (далее по тексту - приказ Департамента от 19 мая 2021 года), изданным на основании выше приведенных положений пункта 10.2 раздела 10 Территориальной схемы и письма регионального оператора Общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" (далее также- ООО "УК "Зеленая Роща") от 19 мая 2021 года N 800-и, в связи с технологическим ограничением деятельности по обработке твердых коммунальных отходов (далее по тексту ТКО) на объекте обработки - мусоросортировочном комплексе Акционерного общества "ЭкоСити" (далее - АО "ЭкоСити", Общество, административный истец), являющегося оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами и владельцем объекта обработки отходов, согласовано временное, на период до прекращения технологического ограничения деятельности по обработке ТКО на объекте обработки - мусоросортировочном комплексе АО "ЭкоСити" (город Орел), изменение схемы потока твердых коммунальных отходов, с направлением ТКО, собранных на территории Заводского района города Орла и прилегающих территориях Орловского района Орловской области, на мусоросортировочный комплекс общества с ограниченной ответственностью "Экоград" ("адрес") (далее по тексту ООО "Экоград").

Не согласившись с приказом Департамента от 19 мая 2021 года, Общество обратилось в Орловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ссылаясь на то, что оспариваемым приказом фактически внесены изменения в Приложение В1 "Перспективная логистическая модель (схема потоков ТКО на период 2019-2029 годов)" Территориальной схемы, что противоречит федеральному законодательству, регламентирующему порядок внесения изменений в Территориальную схему, неотъемлемой частью которой является схема потоков отходов.

По мнению административного истца, оспариваемый приказ, регулирующий отношения в области обращения с отходами, обладает признаками нормативности, поскольку принят уполномоченным органом, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, распространяет действие не только на организации, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, но и на иных лиц с учетом обязательного характера Территориальной схемы, предусматривающей направление ТКО с территории Заводского района города Орла и прилегающих территорий Орловского района Орловской области, на объект обработки АО "ЭкоСити", расположенный в городе Орле.

Общество полагало, что оспариваемый приказ принят с нарушением порядка его принятия и правил введения в действие.

Общество считает, что оспариваемый приказ противоречит пункту 10 статьи 24.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", пункту 1 статьи 15 и статье 16 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 29-34 Правил от 22 сентября 2018 года N 1130, статье 8 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области".

В процессе судебного разбирательства административный истец дополнил административные исковые требования, и наряду с требованием об оспаривании приказа Департамента от 19 мая 2021 года, просил суд признать не действующим со дня вступления решения в законную силу абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, полагая, что оспариваемые положения Территориальной схемы приняты с превышением компетенции, не соответствуют требованию формальной определенности, поскольку содержат термин "технологические ограничения", понятие которого в федеральном и отраслевом законодательстве отсутствует, создают возможность его произвольного толкования и применения, устанавливают для регионального оператора и Департамента необоснованно широкие пределы усмотрения, следовательно, содержат коррупциогенный фактор, предусмотренный пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, и противоречат части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Определениями Орловского областного суда от 30 августа 2021 года произведена замена административного ответчика Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области его правопреемником Департаментом жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и энергосбережения Орловской области (далее - Департамент ЖКХ, ТЭК и энергосбережения Орловской области), к участию в данном деле в качестве заинтересованных лица на стороне административного ответчика привлечено ООО "Экоград" и общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" (далее по тексту ООО "УК "Зеленая Роща").

Решением Орловского областного суда от 13 октября 2021 года административные исковые требования Акционерного общества "ЭкоСити" удовлетворены.

Суд признал не действующим:

с момента вступления решения суда в законную силу абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443;

со дня издания приказ Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 "О согласовании временного изменения схемы потоков твердых коммунальных отходов".

Не согласившись с постановленным решением, административный ответчик в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение, которым заявленные требования оставить без удовлетворения. В обоснование жалобы указывает на неправильное определение судом обстоятельств, значимых для дела, и неправильное применение норм материального и процессуального права, повторяет доводы, изложенные в возражениях на административное исковое заявление.

Дополнительно обращает внимание судебной коллегии, что основанием для издания приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253 послужила невозможность соблюдения региональным оператором территориальной схемы обращения с отходами в следствие технологических ограничений в деятельности оператора по обращению с отходами АО "ЭкоСити". Указанный приказ являлся временной мерой неотложного характера. Приказ затрагивает права конкретного перечня юридических лиц, что свидетельствует о том, что внесение изменений в нормативный правовой акт территориальную схему не допускалось. Таким образом, указанный иск рассмотрен Орловским областным судом в нарушение правил подведомственности, и подлежал проверке в арбитражном суде.

Не согласился заявитель и с выводами суда первой инстанции о принятии абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы с превышением предоставленных полномочий, поскольку при отсутствии правового регулирования отдельных вопросов обращения с отходами федеральными нормативными правовыми актами, департамент вправе осуществить региональное правовое регулирование.

Не подлежал проверке, по мнению заявителя, абзац седьмой пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, поскольку указанный акт оспаривался АО "ЭкоСити" по тем же основаниям, отказался от заявленных требований, а отказ принят судом.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо ООО "Управляющая компания "Зеленая Роща" просит отменить состоявшееся решение Орловского областного суда от 13 октября 2021 года, приводя те же доводы несогласия с решением суда, что административный ответчик.

На апелляционные жалобы представителем административного истца АО "ЭкоСити" поданы возражения, из которых следует, что последний полагает решение суда законным и обоснованным. Административный истец выражает согласие с выводами суда первой инстанции о нормативном характере приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253, которым фактически изменена схема потоков отходов, являющаяся неотъемлемой частью Территориальной схемы. Не соглашается истец и с доводами жалобы о наличии у Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области правомочий на расширение оснований для внесения изменений в Территориальную схему в целях предупреждения чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств. Полагает, что вопреки доводам апелляционной жалобы, основания для прекращения производства по делу в части требований о признании недействующим абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, в связи с ранее разрешенным отказом от административных исковых требований не имеется, поскольку настоящий иск заявлен по новым обстоятельствам, вызванным изданием приказа Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 19 мая 2021 года N 253.

Принесены на апелляционные жалобы возражения и прокурором, участвующим в деле, который полагает состоявшееся решение законным и обоснованным и не подлежащим отмене по доводам жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

В частности, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 4 Закона Орловской области от 24 декабря 2015 года N 1896-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Орловской области", абзац 5 части 5 статьи 5 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", пункта 6.13.2. Положения о Департаменте строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года N 425, суд обоснованно пришел к выводу, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта именно Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области обладал полномочиями органа исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области по разработке и утверждению территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, Департамент приказом от 16 сентября 2019 года N 443 утвердил Территориальную схему обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами, в Орловской области.

Указанный приказ Департамента с приложением к нему опубликован в Государственной специализированной информационной системе "Портал Орловской области - публичный информационный центр" http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 24 сентября 2019 года, а также внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области 29 сентября 2019 года.

Электронная модель Территориальной схемы Орловской области размещена в сети "Интернет" (http://orel.shemaothodov.ru).

Соблюдение порядка принятия и введения указанного акта в законную силу участниками процесса не оспаривается.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами.

Исходя из положений пункта 3 этой же статьи территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, в том числе: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми

коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности регионального оператора; электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.

В состав Территориальной схемы обращения с ТКО Орловской области включена схема потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, с указанием графического обозначения мест, количества образующихся отходов, количества объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов что соответствует положениям пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ.

В п. 10.2 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с ТКО, Орловской области, установлена система транспортирования ТКО на территории Орловской области по данным организаций, транспортирующих отходы.

Из абзаца 7 пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" Территориальной схемы следует, что изменение региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами схемы потоков отходов, установленной территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области возможно по предварительному согласованию с Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области в случаях:

- технологических ограничений и сбоев работы объектов инфраструктуры по обращению с отходами, используемых для обеспечения сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов;

- форс-мажорных обстоятельств, обуславливающих невозможность соблюдения утвержденной схемы потоков отходов;

- отсутствия действующих и введенных в эксплуатацию объектов, предназначенных для обеспечения обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.

Удовлетворяя требования административного истца о признании Территориальной схемы не действующей в части абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области, утвержденной приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с превышением установленных законом полномочий в нарушение положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы административного истца, который является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в связи с изданием приказа Департамента от 19 мая 2021 года.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда, поскольку они основаны на правильном применении правовых норм и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Установление порядка разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами и порядка разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем в силу статьи 5 Федерального закона N 89-ФЗ относится к полномочиям Российской Федерации.

В реализацию предоставленных полномочий, Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130 утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем (далее по тексту Правила).

Территориальная схема включает разделы, указанные в пункте 5 Правил, в том числе, схему потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с графическим отображением (пункт "ж").

Раздел "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" должен содержать графическое отображение движения отходов от источников образования отходов и мест накопления отходов до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, указанных в подпункте "а" пункта 10 настоящих Правил и расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации, а также информацию о количестве образующихся и поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов (пункт 12 Правил).

Корректировка территориальных схем осуществляется путем внесения в нее изменений по мере необходимости.

Основаниями для корректировки территориальной схемы являются:

а) изменение условий реализации территориальной схемы, в том числе соответствующие изменения законодательства Российской Федерации, выявление новых источников образования отходов, мест накопления отходов, объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

б) выявление способов оптимизации потоков с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

в) ввод в эксплуатацию новых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

г) вывод из эксплуатации (ликвидация) объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

д) заключение соглашений между субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами (пункты 29, 30 Правил).

Таким образом, перечень оснований для корректировки территориальной схемы и порядок внесения в нее изменений, исчерпывающим образом закреплены в пунктах 30, 31-34 Правил, их изменение и дополнение относится исключительно к компетенции федерального законодателя.

Доводы административного ответчика о наличии у субъекта Российской Федерации полномочий самостоятельно определять основания для временного изменения схемы потоков отходов, о реализации компетенции субъекта в соответствии со статьей 6 Федерального закона N 89-ФЗ по предупреждению чрезвычайных ситуаций при осуществлении деятельности в области обращения с отходами, являлись предметом проверки суда первой инстанции, получили надлежащую оценку, с которой судебная коллегия соглашается.

Как следует из содержания оспариваемого абзаца седьмого пункта 10.2 раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области, изменение схемы потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов возможно для регионального оператора по согласованию с Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области при наступлении случаев, носящих дополнительный характер по отношению к обстоятельствам, перечисленным в пункте 30 Правил.

Применение указанного нормативного правового положения осуществлена Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области путем издания приказа от 19 мая 2021 года N 253, в соответствии с которым, на основании письма регионального оператора ООО "УК "Зеленая Роща" в связи с технологическим ограничением деятельности по обработке твердых коммунальных отходов на объекте обработки - мусоросортировочном комплексе АО "ЭкоСити", являющегося оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами и владельцем объекта обработки отходов, согласовано временное, на период до прекращения технологического ограничения деятельности по обработке ТКО, изменение схемы потока твердых коммунальных отходов, с направлением ТКО, собранных на территории Заводского района города Орла и прилегающих территориях Орловского района Орловской области, на мусоросортировочный комплекс ООО "Экоград".

Как следует из объяснений участников процесса, изменение схемы потока твердых коммунальных отходов, с направлением ТКО, собранных на территории Заводского района города Орла и прилегающих территориях Орловского района Орловской области, на мусоросортировочный комплекс ООО "Экоград", согласно приказу от 19 мая 2021 года N 253, применяется вплоть до настоящего времени.

Сложившаяся на территории Орловской области правоприменительная практика оспариваемых норм, свидетельствует о возможности изменения схемы потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов по иным, не предусмотренным в пункте 30 Правил, основаниям.

При этом, судебная коллегия отмечает, что оспариваемое положение не согласуется с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего недостижимо ее единообразное понимание и применение. В силу конституционного принципа справедливости, проявляющегося, в частности, в необходимости обеспечения баланса прав и обязанностей всех участников правового взаимодействия, установление таких оснований изменения схемы потоков отходов как "технологические ограничения и сбои работы объектов инфраструктуры по обращению с отходами", "форс-мажорные обстоятельства, обуславливающие невозможность соблюдения утвержденной схемы потоков отходов" при отсутствии надлежащего нормативно-правового регулирования свидетельствует о неопределенности правовой нормы.

Как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При указанных обстоятельствах, поскольку абзац седьмой пункта 10.2 раздела 10 Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Орловской области принят уполномоченным органом с превышением установленных законом полномочий, в нарушение положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не согласуется с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно признан не действующим в указанной части со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы административного ответчика о необходимости прекращения производства по делу в части требования об оспаривании абзаца седьмого пункта 10.2 "Система транспортирования твердых коммунальных отходов" раздела 10 Территориальной схемы, ввиду принятия 18 августа 2020 года отказа АО "Экосити" от иска, предъявленного по тем же основаниям при рассмотрении судом административного дела N 3а-95/2020 по административному иску ООО "Экоград", АО "Экосити" об оспаривании положений Территориальной схемы, обоснованно признаны судом несостоятельными.

Положения части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяют перечень оснований, при наличии которых, если иное не предусмотрено названным Кодексом, суд прекращает производство по административному делу, что является процессуальной конкретизацией конституционного права граждан на судебную защиту. В частности, пункт 2 части 1 указанной статьи направлен на пресечение рассмотрения судами тождественных административных исковых заявлений, когда право на судебную защиту было реализовано в состоявшемся ранее судебном процессе, соответственно. Тождественность административных исковых заявлений обусловлено совпадением сторон процесса, предмета спора, оснований спора.

Как верно указал суд первой инстанции, ранее Обществом заявлялось требование о признании недействующим названного положения ввиду его противоречия пункту 10 статьи 24.6 Федерального закона N 89-ФЗ, от которого АО "ЭкоСити" впоследствии отказалось, и этот отказ был принят судом, тогда как в данном деле абзац седьмой пункта 10.2 раздела 10 Территориальной схемы оспаривается по новым основаниям, что обеспечивает реализацию гарантированного статьей 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту прав и свобод и исключает прекращение производства по делу.

Разрешая требование Общества о признании не действующим приказа Департамента от 19 мая 2021 года N 253, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

АО "ЭкоСити" на основании договора от 3 февраля 2021 года, заключенного с региональным оператором ООО "УК "Зеленая Роща", приняло на себя обязательства по оказанию услуг по обработке (сортировке) твердых коммунальных отходов на мусоросортировочном комплексе, расположенном в городе Орле, а региональный оператор принял на себя обязательство по передаче исполнителю ТКО, образующихся в городе Орле (Железнодорожный, Советский, Заводской, Северный районы), Орловском районе, Глазуновском районе, Дмитровском районе, Колпнянском районе, Кромском районе, Малоархангельском районе, Покровском районе, Свердловском районе, Троснянском районе Орловской области, доставка которых осуществляется в соответствии со схемой потоков отходов (приложение В1 Территориальной схемы).

19 мая 2021 года генеральный директор АО "Корпорация развития Орловской области" - управляющей организации ООО "УК "Зеленая Роща" Ш.Н. направил в адрес Департамента письмо, в котором просил согласовать изменение региональным оператором схемы потоков отходов, установленной Территориальной схемой, с 20 мая 2021 года на срок три месяца, по основаниям, установленным пунктом 10.2 раздела 10 Территориальной схемы, путем перенаправления потока отходов, образуемых на территории Заводского района города Орла и прилегающей территории Орловского района Орловской области, на объект обработки МСК ООО "Экоград", в связи с нарушением технологического процесса обращения с ТКО, допущенного АО "ЭкоСити", выразившегося в невозможности своевременно, без образования длительных очередей на выгрузку, принимать специализированный транспорт, доставляющий отходы на объект обработки, а также в необоснованных отказах в приеме на обработку отходов по мотиву их несоответствия критериям ТКО и нарушения требований к их качеству.

При этом региональный оператор указал, что размер выпадающих расходов в связи с изменением схемы потоков отходов составит "данные изъяты" руб. в месяц, с учетом затрат на транспортирование ТКО и транспортирование остатков отходов после сортировки, а также разницы в тарифах на обработку твердых коммунальных отходов; что увеличение расходов и риски возможных претензий операторов по обработке и транспортированию отходов региональный оператор принимает на себя; что расходы на транспортирование не изменяются ввиду определения цены по результатам проведенного электронного аукциона.

Указанные обстоятельства послужили основанием для издания оспариваемого приказа.

Проанализировав содержание приказа, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что он принят органом, уполномоченным на корректировку территориальной схемы обращения с отходами, в форме, предусмотренной статьей 53.1 Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года N 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области", содержит нормативные предписания, направленные на изменение существующих правоотношений в сфере обращения с отходами ввиду изменения схемы потоков ТКО. Указанные нормативные предписания с учетом правовой природы Территориальной схемы обязательны для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, что свидетельствует о том, что названный приказ носит нормативный характер и подлежал изданию с соблюдением требований, изложенных в пунктах 31-34 Правил N 1130, а также требований к регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.

Корректируя Территориальную схему, Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области действовал произвольно, поскольку наступление обстоятельств, с которыми законодатель в пункте 30 Правил N 1130 связывает возможность изменения Территориальной схемы, им не подтверждено.

То обстоятельство, что выявление способов оптимизации потоков (подпункт "б" пункта 30 Правил), является основанием для корректировки Территориальной схемы, не свидетельствует о правомерности издания оспариваемого приказа и соответствия оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку доказательства отсутствия у административного истца права осуществлять сортировку отходов на объекте вследствие неисполнения им требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не представлено.

Как следует из материалов дела, приказ Департамента от 19 мая 2021 года N 253, принят без проведения процедуры, предусмотренной пунктами 31-34 Правил N 1130, не прошел предусмотренную региональным законодательством регистрацию, его официальное опубликование, в том числе с учетом требований к всеобщему и бесплатному доступу к Территориальной схеме, предусмотренных пунктом 6 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ, что в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является самостоятельным основаниям для признания указанного нормативного правового акта недействующим.

Доводы апелляционных жалоб фактически повторяют позицию административного ответчика, заинтересованного лица по существу спора, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, подробно приведенная в судебном акте, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Апелляционные жалобы не содержат доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, нарушений норм процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловных оснований для отмены судебного акта, не допущено, суд первой инстанции принял верное решение о несоответствии оспариваемых региональных норм федеральному законодательству.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Орловского областного суда от 13 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Зеленая Роща" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи