Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2022 г. по делу N 66а-210/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Сицинской О.В, судей Печуриной Ю.В, Солдатовой С.В, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеконференц-связи при содействии Верховного Суда Республики Крым административное дело 2а-136/2021 (УИД 91ОS0000-01-2021-000319-76) по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Текуевой Дианы Александровны о признании недействующим в части решения 20-й сессии Симферопольского городского совета II созыва от 18 июня 2020 г. N 189 "О внесении изменений в решение 26-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым I созыва от 20 августа 2015 года N 361 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" по апелляционным жалобам заинтересованного лица администрации города Симферополя Республики Крым, административного ответчика Симферопольского городского совета Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 28 октября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца - Волкова М.И, представителя административного ответчика Симферопольского городского совета Республики Крым Гинали О.А, представителя заинтересованного лица администрации города Симферополя Республики Крым - Быковской С.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда законным и обоснованным,

УСТАНОВИЛА:

решением 26-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым первого созыва от 20 августа 2015 г. N 361 (далее также - Решение N 361 от 20 августа 2015 г.) утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов (далее также - схема размещения НТО от 20 августа 2015 г, Схема) на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

В приложение N 3 текстовой части Схемы включены нестационарные объекты, предоставленные административному истцу: N 57 с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес" с адресным ориентиром "адрес"; тип-палатка, период функционирования - круглогодично;

Решением 20-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым второго созыва от 18 июня 2020 г. N 189 (далее также - Решение N 189 от 18 июня 2020 г.) в Решение N 361 внесены изменения в части исключения из схемы размещения на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым перечисленных мест размещения НТО, предоставленных административному истцу на основании договоров от 8 апреля 2016 г.

Оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован 10 июля 2020 г. на Интернет-сайте Симферопольского городского совета Республики Крым, 22 июня 2020 г. в журнале "Библиополис" N 9(108).

Административный истец обратилась в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании не действующим поименованного выше Решения N 189 от 18 июня 2020 г. в части исключения ранее предоставленных ей на основании договоров мест из схемы размещения НТО как противоречащего статьям 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 381-ФЗ), нарушающего законные права и интересы административного истца ввиду произвольности такого исключения, без уведомления хозяйствующего субъекта за 6 месяцев, без предоставления компенсационного места, при незаконном отказе в продлении договоров на размещение НТО.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 28 октября 2021 г. административное исковое заявление удовлетворено. Решение N 189 от 18 июня 2020 г. в части исключения из схемы размещения НТО ранее существовавших НТО административного истца признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу. С Симферопольского городского совета Республики Крым в пользу административного истца взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо администрация города Симферополя Республики Крым и административный ответчик Симферопольский городской совет Республики Крым подали апелляционные жалобы, в которых просят судебный акт отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, допущено нарушение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором и представителем административного истца поданы письменные возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, возражениях на нее, письменных и устных объяснениях лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Симферопольского городского совета Республики Крым с соблюдением требований законодательстве к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого в части нормативного правового акта имеющим большую юридическую силу правовым актам, безосновательности и произвольности исключения мест размещения НТО, предоставленных административному истцу из схемы размещения НТО от 18 июня 2020 г, поскольку истечение срока договоров на размещение НТО само по себе не могло служить основанием для такого исключения мест из схемы, надлежащих и достаточных доказательств нарушений административным истцом условий договора, правил торговли либо необходимости изъятия земельного участка под торговыми объектами административного истца для муниципальных, государственных нужд, административным ответчиками не представлено.

Судебная коллегия с указанными выводами суда первой инстанции соглашается в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом N 381-ФЗ.

Федеральным законом N 381-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в числе прочего принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17); размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи 10).

В соответствии с Порядком размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 г. N 402 (далее - Порядок N 402), схема размещения НТО - инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, состоящий из текстовой и графической частей, содержащих информацию об адресных ориентирах, виде и специализации НТО, площади земельного участка, на котором расположен НТО, периоде размещения НТО, форме собственности земельного участка и др. Схема, а также изменения в нее разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти Республики Крым, с учетом:

утвержденных в установленном порядке правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, внутригородских районов;

развития сети предприятий торговли и услуг, в том числе исключения негативного влияния нестационарных торговых объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру, архитектурный облик соответствующего населенного пункта;

нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

особенностей конкретного муниципального образования.

Перечень оснований для внесения изменений в схему размещения НТО содержится в пункте 10 Порядка N 402, среди которых значится - предложения органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования Республики Крым.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, НТО административного истца впервые были включены в Схему размещения НТО, утверждённую 20 августа 2015 года; получены по результатам конкурса с последующим заключением администрацией города Симферополя Республики Крым 8 апреля 2016 г. договоров на размещение НТО, сроком по 8 апреля 2019 г, с последующим продлением сроков действия договоров по 31 января 2020 г.

Поданные административным истцом заявления по вопросу повторного продления сроков указанных договоров рассмотрены администрацией города Симферополя Республики Крым 5 февраля 2020 г, в таком продлении ей отказано на основании пункта 2.8.1 решения 11-й сессии Симферопольского городского совета от 17 января 2020 г. N 88, содержащего указание на право администрации продлить договор на размещение НТО на новый срок для круглогодичного НТО, в то время как, торговые палатки административного истца отнесены к сезонным НТО с 1 января 2020 г. согласно пункту 1.7 решения 62-ой сессии Симферопольского городского совета I созыва от 16 февраля 2017 г. N 1107 "О размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым" (в редакции решения от 17 января 2020 г. N 88, действовавшей до 27 февраля 2020 г, то есть, до признания факта отнесения торговых палаток к сезонным НТО незаконным протестом прокурора города Симферополя от 13 февраля 2020 г.).

Таким образом, администрация города Симферополя Республики Крым исходила из того, что на дату издания оспариваемого в части решения N 189 от 18 июня 2020 г. у административного истца не имелось действующих договоров на размещение НТО.

В ходе разбирательства по настоящему делу сторона административного ответчика ссылалась на данное обстоятельство, послужившее, помимо прочего, основанием для последующих предложений управления торговли и бытового обслуживания населения администрации города Симферополя по актуализации схемы размещения НТО от 20 августа 2015 г. посредством исключения из нее мест размещения НТО с истекшими 31 января 2020 г. договорами, в том числе, спорных мест. Сведения об этом отражены в протоколе N 1 заседания Торгово-архитектурной комиссии по вопросу внесения изменений в схему дислокации НТО от 25 февраля 2020 г.

Как верно указал суд первой инстанции, истечение сроков действия договоров, заключенных с административным истцом, само по себе не могло служить основанием для исключения указанных НТО из схемы размещения НТО от 20 августа 2015 г. и не включения в схему размещения НТО от 18 июня 2020 г, учитывая, что в соответствии с пунктом 2 Порядка N 402 утвержденные схемы носят бессрочный характер, притом, что нормативное положение, указывающее на отнесение торговых палаток к сезонным НТО, явившееся основанием для отказа административному истцу в продлении договоров, отменено административным ответчиком в порядке удовлетворения протеста прокурора о незаконности примененного правового регулирования.

Доказательств того, что земельные участки, на которых располагались вышеназванные торговые объекты, подлежали изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо внесение данных торговых палаток в схему размещения НТО было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, административными ответчиками не представлено и в материалах дела не имеется.

Ссылки стороны административного ответчика в обоснование правомерности исключения спорных мест из Схемы на акты обследования мест размещения НТО от 6 февраля 2020 г, от 7 февраля 2020 г, от 11 февраля 2020 г, содержащие указание на выявленные управлением торговли и обслуживания населения администрации города Симферополя при выезде на место нарушения, исходя из конкретных обстоятельств настоящего дела, подлежат отклонению.

Как верно указал суд первой инстанции, в ходе разбирательства надлежащие и достаточные доказательства, подтверждающие информацию, изложенную в актах, стороной административного ответчика не представлены, равно как и сведения, позволяющие идентифицировать место расположения каждой торговой палатки.

Каких-либо сведений от органов ГИБДД, подтверждающих размещение НТО с нарушением Правил дорожного движения Российской Федерации, либо негативно влияющих на пешеходную и транспортную инфраструктуру не представлено, как и не представлено надлежащих и достоверных доказательств иных нарушений. Информация носит ориентировочный характер, а точная фиксация фактического месторасположения НТО с замерами не проводилась.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что согласно письму МКУ Департамента архитектуры и градостроительства от 13 октября 2021 г. N 08/214/1 земельные участки с адресами исключенных мест размещения НТО ориентировочно находятся в зонах территорий общего пользования в границах коридоров красных линий, зонах застройки многоэтажными жилыми домами, однако данные сведения не могут являться надлежащими доказательствами безусловного размещения спорных НТО на цветниках и газонах, так как информация носит ориентировочных характер, а точная фиксация фактического месторасположения НТО не проводилась, в связи с демонтажем НТО на момент составления актов проверки.

Судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции, правильно отметившим, что не могут быть приняты во внимание письма отдела надзора деятельности по г. Симферополю ГУ МЧС России по Республике Крым от 14 октября 2021 г. N 1680 и от 11 октября 2021 г. N 1660, так как выводы о размещении спорных объектов НТО в нарушение п. 4.15 табл. 1 СП 4.13130.2013 "Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" сделаны на основании схемы предполагаемого размещения НТО.

Письмо ГУП РК "Вода Крыма" от 14 октября 2021 г. N 7616/01-15/12 и письмо ГУП РК "Крымгазсети" от 12 октября 2021 г. N 11/28-05605/12 не содержат сведений, безусловно подтверждающих размещение конкретного НТО в месте, где проходят инженерные коммуникации водоснабжения и/или водоотведения, на газораспределительных сетях и/или с нарушением расстояний от подземного газопровода до конкретного НТО.

Судом первой инстанции обоснованно принято во внимание, что выводы, изложенные в вышеуказанных актах обследования о расположении НТО с нарушением требований, предъявляемых к месту расположения НТО, не являлись мотивом для принятия Торгово-архитектурной комиссией по вопросу внесения изменений в схему дислокации НТО (далее - Комиссией) решения об исключении предложенных адресных ориентиров из Схемы, что отражено в Протоколе N1 от 25 февраля 2020 г, который также не содержит информацию о том, что акты обследования и иные документы, предоставленные суду в подтверждение размещения мест спорных НТО с нарушениями, были предметом обсуждений. Доказательств предоставления вышеуказанных документов на заседание Комиссии 25 февраля 2020 г. и обсуждение этих документов суду не представлены.

С учетом отсутствия фотофиксации непосредственного размещения той или иной палатки административного истца, обращает на себя внимание, что согласно анализируемым актам обследования, в том числе отмечены нарушения отдельных положений Технических требований к размещению НТО на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, утверждённых после предоставления административному истцу спорных НТО, согласно схеме размещения НТО от 20 августа 2015 г, - решением 62 -й сессии Симферопольского городского совета I созыва от 16 февраля 2017 г. N 1107 "О размещении НТО на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым", что также не может быть признано обоснованным замечанием к действиям административного истца по реализации предоставленного ей права на размещение НТО согласно утверждённой схеме.

При этом, в период действия данного нормативного акта, договоры на размещение НТО с административным истцом продлевались посредством заключения дополнительных соглашений, о наличии препятствий к такому продлению в виде допущенных ею нарушений Технических требований к размещению НТО стороной административного ответчика - не заявлено.

Доказательств выявления тех или иных нарушений, в том числе градостроительного законодательства, положений нормативного регулирования действующих правил, обеспечивающих пожарную безопасность, безопасность дорожного движения, в период осуществления административным истцом торговой деятельности с использованием спорных НТО, системности таких нарушений стороной административного ответчика не представлено.

В свою очередь, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 г. N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года" предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 г..N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Ссылки на факт нахождения в шаговой доступности от мест НТО ряда объектов капитального строительства по реализации продовольственных товаров не могут быть приняты в качестве достаточного основания для их исключения из схемы от 20 августа 2015 г. и невключения в схему от 18 июня 2020 г, поскольку в силу пункта 18 Порядка N 402 не допускается невключение в схему мест размещения НТО, а также исключение из схемы существующих НТО на основании решения о нецелесообразности их функционирования.

Реализация пункта 75 поручения Главы Республики Крым от 20 декабря 2019 г. N 1/01-32/9827, с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения города Симферополя площадью торговых объектов, утвержденных постановлением Совета министров Республики Крым от 24 января 2017 г. N 18, сама по себе не является достаточным основанием для такого исключения, поскольку на сторону административного ответчика возложена в данном случае обязанность доказать обоснованность и непроизвольность исключения из схемы размещения НТО конкретных торговых объектов.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 N 381-ФЗ.

При этом в силу статьи 17 названного закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для исключения спорных НТО из схемы размещения НТО, утвержденной решением 20-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым второго созыва от 18 июня 2020 г. N 189.

Доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, поэтому служить поводом для отмены решения суда не могут.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 28 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 марта 2022 г.

Председательствующий

Судьи