Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2022 г. по делу N 8а-11260/2021[88а-1217/2022-(88а-12098/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Ровенко П.А, Тымченко А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного истца Провоторова Е.С. на решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 17 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 15 сентября 2021 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению Цоя ФИО6 к департаменту муниципальной собственности администрации г. Хабаровска об оспаривании отказа в перераспределении земельных участков.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Цой В.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением к департаменту муниципальной собственности администрации г. Хабаровска о признании незаконным решения от 19 февраля 2021 года N 13-07/7974 об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, возложении обязанности повторно рассмотреть заявление о заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что обратился в департамент муниципальной собственности администрации г. Хабаровска (далее также департамент) с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земельных участков на основании предварительного согласия от 8 апреля 2019 года N 01-102/3554, выданного департаментом архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска. Выполнение кадастровых работ по образованию земельного участка осуществлялось в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным постановлением администрации г. Хабаровска от 11 мая 2016 года N 1473, образован земельный участок с кадастровым номером N за счет земельного участка с кадастровым номером N площадью 600 кв.м, находящегося в его собственности, и земель, государственная собственность на которые не разграничена. По результатам рассмотрения его заявления департамент принял решение от 19 февраля 2021 года, которым в перераспределении земельных участков отказано.

С данным решением административный истец не согласен, полагает, что отказ не соответствует закону, создает препятствия для реализации его прав и законных интересов, противоречит требованиям Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Перераспределение земель и (или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена или находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, на территории городского округа "город Хабаровск", утвержденного постановлением администрации г. Хабаровска от 20 февраля 2020 года N 595.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 17 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 15 сентября 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления Цоя В.Ю. отказано.

8 ноября 2021 года представителем административного истца Провоторовым Е.С. подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 26 ноября 2021 года, в которой ставится вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указал, что в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги вопрос о перераспределении земельных участков на территории г. Хабаровска рассматривается департаментом архитектуры, строительства и землепользования и департаментом муниципальной собственности, между которыми распределены полномочия по проверке наличия оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении. Проверка возможности образования самостоятельного земельного участка из земель, заявленных к перераспределению, относится к компетенции департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска, который не выявил таких оснований к отказу и согласовал перераспределение земельных участков, в связи с чем у департамента муниципальной собственности не имелось оснований для принятия оспариваемого решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения, влекущие отмену принятых по делу судебных актов в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Цою В.Ю. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 600 кв.м. с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" и предназначенный для размещения индивидуального жилого дома.

8 апреля 2019 года департаментом архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска Цою В.Ю. дано согласие на перераспределение принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером N и земель, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным постановлением администрации г. Хабаровска от 11 мая 2016 года N 1473 "Об утверждении документации по планировке территории (проекта межевания) в границах ул. Верхнебазовой - ул. Нахимова - ул. Воронежской - ул. Маяковского - пер. Хорышева в Краснофлотском районе г. Хабаровска". В соответствии с выданным согласием Цой В.Ю. обеспечивает выполнение кадастровых работ в целях государственного кадастрового учета земельного участка, который образуется в результате перераспределения, и обращается с заявлением о государственном кадастровом учете такого земельного участка.

С учетом указанного согласия Цой В.Ю. обеспечил выполнение кадастровых работ, по результатам которых на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 1310 кв.м, образованный из земельного участка, принадлежащего Цою В.Ю, площадью 600 кв.м, и земельного участка площадью 710 кв.м. из состава земель, государственная собственность на которые не разграничена.

12 февраля 2021 года Цой В.Ю. обратился в департамент муниципальной собственности администрации г. Хабаровска с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земельных участков, в ответ на которое письмом от 19 февраля 2021 года N 13-07/1974 ему отказано в перераспределении земельных участков со ссылкой на то, что земли площадью 710 кв.м, за счет которых образован земельный участок с кадастровым номером N, отвечают требованиям статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть в соответствии с действующим законодательством возможно образование самостоятельного земельного участка, а также отсутствует условие для перераспределения - исключение вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы.

Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьями 11.2, 11.7, 11.9, 39.28, 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, а также приняв во внимание вступившее в законную силу решение Краснофлотского районного суда г. Хабаровска от 21 октября 2020 года, пришли к выводу, что отказ Цою В.Ю. в заключении соглашения о перераспределении земельных участков принят в соответствии с действующим законодательством, уполномоченным на то лицом и на законном основании, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года N 211, минимальная площадь земельного участка в зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки (Ж1) составляет 600 кв.м, тем самым из испрашиваемых административным истцом к перераспределению земель возможно образовать самостоятельный земельный участок, что в соответствии с подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации является основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

Судебная коллегия кассационного суда с указанными выводами судов согласиться не может, поскольку они постановлены с существенным нарушением норм процессуального права.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, регулируется нормами главы V.4 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается, в том числе, в следующих случаях:

перераспределение таких земель и (или) земельных участков в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 2);

перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (подпункт 3).

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки (пункт 2 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пункт 3 данной статьи устанавливает, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.

Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, урегулирован статьей 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с пунктом 8 которой уполномоченный орган по результатам рассмотрения заявления о перераспределении совершает одно из следующих действий: принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю (подпункт 1); направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (подпункт 2); принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 названной статьи (подпункт 3).

Из системного анализа приведенных норм следует, что для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом наличие проекта межевания территории, предусматривающего перераспределение земельных участков, само по себе не может выступать единственным основанием для осуществления перераспределения в отсутствие предусмотренных подпунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств.

Подпункт 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве общего правила закрепляет, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если образование земельного участка или земельных участков предусматривается путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 названного Кодекса.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 27 июня 2017 года N 1266-О указал, что подпункт 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивает возможность предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке.

При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), отказ в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным.

Таким образом, в данном споре судами подлежал выяснению вопрос о возможности образования самостоятельного земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Между тем, как следует из судебных актов, приходя к выводу о возможности формирования из земель, испрашиваемых Цоем В.Ю. к перераспределению площадью 710 кв.м, самостоятельного земельного участка, суды нижестоящих инстанций ограничились лишь ссылкой на Правила землепользования и застройки г. Хабаровска, которыми установлен минимальный размер земельного участка в зоне Ж-1 (зона малоэтажной жилой застройки) - 600 кв.м, вопрос о соблюдении при образовании земельного участка требований, предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, исходя из характеристик и местоположения земельного участка, судами не исследовался.

Кроме того, из согласия Департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации г. Хабаровска от 8 апреля 2019 года следует, что перераспределение земельного участка, принадлежащего Цою В.Ю, и неразграниченных земель предусмотрено проектом межевания территории, утвержденным постановлением администрации г. Хабаровска от 11 мая 2016 года N 1473 "Об утверждении документации по планировке территории (проекта межевания) в границах ул. Верхнебазовой - ул. Нахимова - ул. Воронежской - ул. Маяковского - пер. Хорышева в Краснофлотском районе г. Хабаровска", однако указанный документ в материалах дела отсутствует, и судами не исследовался.

Ссылка судов на решение Краснофлотского районного суда г. Хабаровска от 21 октября 2020 года, которым оставлены без удовлетворения исковые требования Цоя В.Ю. о признании незаконным решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельного участка и признании права на заключение соглашения о перераспределении земельного участка, как основание законности оспариваемого в настоящем деле решения административного ответчика от 19 февраля 2021 года, является необоснованной, поскольку в рамках гражданского дела N 2-1076/2020 заявителем оспаривалось решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков от 27 февраля 2020 года, соответственно, указанный судебный акт не имеет для настоящего дела преюдициального значения в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Частью 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания соответствия содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенное государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Согласно пункту 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных процессуальным законом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе суда доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), при этом решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Однако применительно к данному административному спору Департамент муниципальной собственности администрации г. Хабаровска не представил в дело доказательств, подтверждающих, что из земель, государственная собственность на которые не разграничена и о распределении которых заявлено Цоем В.Ю, возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, при этом суды первой и апелляционной инстанций не выяснили указанные обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения административного дела, дополнительные доказательства по делу не истребовали.

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснено, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют, предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств дела, их всестороннего исследования при активной роли суда не приняты.

При таком положении обжалуемые судебные акты, как принятые с существенным нарушением норм процессуального права, нельзя признать законными и обоснованными, поэтому они подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 17 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 15 сентября 2021 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Центральный районный суд г. Хабаровска в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу решения.

Председательствующий

Судьи