Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2022 г. по делу N 8а-12082/2021[88а-1316/2022-(88а-12198/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 28 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Слободянюк С.Г. о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки города Комсомольска-на-Амуре, утверждённых решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 14 октября 2009 года N 72.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маториной О.А, полагавшей, что оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не имеется, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 14 октября 2009 года N 72, опубликованным 27 октября 2009 года в газете "Дальневосточный Комсомольск" N 85, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" (далее - Правила землепользования и застройки).

Слободянюк С.Г, являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", обратился в Хабаровский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом последующего уточнения заявленных требований, просил признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки в части отнесения картой градостроительного зонирования, являющейся приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки, территории в городе Комсомольск-на-Амуре, ограниченной улицами Зеленая - Розы Люксембург - Культурная - Сусанина, в пределах которой расположен принадлежащий ему земельный участок с кадастровым номером N, а также земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-1); а также возложить на Комсомольскую-на-Амуре городскую Думу обязанность принять новый нормативный правовой акт, приводящий Правила землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом города Комсомольска-на-Амуре, утверждённым Постановлением Совмина РСФСР от 13 февраля 1987 года N 55 (в редакции решения Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 15 ноября 2017 года N 130) (далее - Генеральный план).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что согласно Генеральному плану принадлежащий ему земельный участок полностью расположен в общественно-деловой функциональной зоне, в связи с чем отнесение его Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-1) противоречит действующему градостроительному законодательству и нарушает его права и охраняемые законом интересы.

Решением Хабаровского краевого суда от 28 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года, административное исковое заявление Слободянюка С.Г. удовлетворено частично: Правила землепользования и застройки признаны недействующими в части отнесения картой градостроительного зонирования города Комсомольска-на-Амуре земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к территориальной зоне Ж-1 (зоне многоэтажной жилой застройки). В удовлетворении требований административного искового заявления, касающихся земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" решением суда было отказано, поскольку указанные земельные участки административному истцу не принадлежат и их отнесение к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-1) прав и законных интересов административного истца не нарушает. Кроме того, суды отказали административному истцу в возложении на Комсомольскую-на-Амуре городскую Думу обязанности принять новый нормативный правовой акт, приводящий Правила землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом.

20 декабря 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба заинтересованного лица - администрации города Комсомольска-на-Амуре (далее - Администрация), поданная 8 декабря 2021 года через Хабаровский краевой суд, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения по мотиву их незаконности и необоснованности, а также о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований в полном объёме.

Помимо прокурора, иные участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия суда кассационной инстанции считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Поскольку кассационная жалоба Администрации не содержит каких-либо доводов, касающихся несогласия заинтересованного лица с решением суда первой инстанции и апелляционным определением в той части, в которой в удовлетворении административных исковых требований Слободянюку С.Г. было отказано, оснований для проверки в кассационном порядке законности и обоснованности соответствующей части обжалуемых судебных актов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

В то же время, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом судебная коллегия суда кассационной инстанции не находит оснований для отмены или изменения решения Хабаровского краевого суда от 28 апреля 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года в той части, в которой требования административного искового заявления были удовлетворены.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу положений пункта 5 статьи 1, пункта 4 части 3, пункта 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план должен содержать в себе карту функциональных зон с указанием их границ и описания.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Границы территориальных зон определяются, в том числе, с учётом границ функциональных зон, установленных Генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По общему правилу, установленному частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 14 октября 2009 года N 72, опубликованным 27 октября 2009 года в газете "Дальневосточный Комсомольск" N 85, утверждены Правила землепользования и застройки.

Слободянюк С.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1650 кв. м, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: магазины, деловое управление, расположенного по адресу: "адрес", мкр. "Амурлитмаш", "адрес", о чём в Едином государственном реестре недвижимости 24 сентября 2018 года сделана регистрационная запись N.

Согласно карте градостроительного зонирования города Комсомольска-на-Амуре, являющейся Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-1).

В то же время, исходя из положений Генерального плана указанный земельный участок отнесён к общественно-деловой функциональной зоне.

Из содержания части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Из содержания пунктов 5 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что под "функциональными зонами" понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение; под "территориальными зонами" - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Как уже указывалось выше, в силу положений части 3 статьи 9, пункта 2 части 1 статьи 18, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации установление границ территориальных зон должно конкретизировать положения генерального плана в целях установления правового режима использования земельных участков, при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны, изменяться не должны.

Признавая недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части отнесения Картой градостроительного зонирования города Комсомольска-на-Амуре земельного участка с кадастровым номером 27:22:0040209:1737 к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-1), Хабаровский краевой суд, с выводами которого согласилась судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, указал в решении, что Правила землепользования и застройки в данной части не соответствуют требованиям градостроительного законодательства, поскольку установление такой территориальной зоны для спорного земельного участка не соответствует общественно-деловой функциональной зоне, установленной в пределах его границ Генеральным планом.

Соответствующие выводы судов, положенные в основу обжалуемых решения и апелляционного определения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт правильными, поскольку они основаны на верном установлении фактических обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения настоящего административного дела, а также полностью согласуются с указанными выше положениями действующего градостроительного законодательства и законодательства об общих принципах организации местного самоуправления.

Как верно указали суды, исходя из установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации принципа первичности Генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед Правилами землепользования и застройки (части 9 и 10 статьи 31, часть 2 статьи 33, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отнесение земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне, которая не соответствует функциональной зоне, в которой он расположен, противоречит действующему федеральному законодательства.

Доводы кассационной жалобы Администрации о том, что в настоящее время ведутся работы по внесению изменений в Генеральный план с целью отнесения территории, на которой расположен земельный участок административного истца, к функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами; что частичное удовлетворение заявленных административных исковых требований влечёт негативные последствия для публичных интересов устойчивого развития соответствующей территории города Комсомольска-на-Амуре, - не опровергают изложенные в решении и апелляционном определении правильные выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне многоэтажной жилой застройки (Ж-1) противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по существу эти доводы сводятся к неверному субъективному толкованию норм материального права, следовательно, в силу положений частей 2 и 3 статьи 329 КАС РФ они не могут являться основаниями для отмены обжалуемых судебных актов в кассационной порядке.

Таким образом, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Хабаровского краевого суда от 28 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи