Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2022 г. по делу N 66а-378/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Ненашевой Е.Н, при секретаре Бурлаковой Н.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-226/2021) по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Россети Сибирь" о признании недействующим нормативного правового акта, возложении обязанности принять замещающий нормативный правовой акт, по апелляционной жалобе Региональной энергетической комиссии Кузбасса на решение Кемеровского областного суда от 25 ноября 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения представителя ПАО "Россети Сибирь" Третьяковой О.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А,

УСТАНОВИЛА:

постановлением Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 01 июня 2021 года N 162 установлены тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Кемеровской области - Кузбасса и внесены изменения в постановление Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 25 февраля 2021 года N 83 "О внесении изменений в постановления Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 31.12.2020 N 843 "Об утверждении стандартизированных тарифных ставок, ставок за единицу максимальной мощности, формул платы, платы заявителей до 15 кВт включительно за технологическое присоединение к электрическим сетям территориальных сетевых организаций Кемеровской области - Кузбасса на 2021 год", от 31 декабря 2020 года N 845 "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Кемеровской области - Кузбасса на 2021 год" (далее - постановление N 162).

Приложением N 3 к постановлению N 162 установлены индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями Кемеровской области - Кузбасса с 01 июня 2021 года по 31 декабря 2021 года.

Публичное акционерное общество "Россети Сибирь" (далее - ПАО "Россети Сибирь", Общество) обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления N 162 в части подпунктов 4, 17, 18, 19, 24, 26, 27, 31, 35, 40, 44, 46, 51, 52, 55, 61, 65, 67 Приложения N 3, устанавливающих индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями Кемеровской области - Кузбасса с 01 июня 2021 года по 31 декабря 2021 года, по которым филиал ПАО "Россети Сибирь" - "Кузбассэнерго" является получателем платы, о возложении обязанности на Региональную энергетическую комиссию Кузбасса принять новый нормативный правовой акт. В обоснование своих доводов указывают, что оспариваемые пункты Приложения N 3 к постановлению N 162 не соответствуют действующему федеральному законодательству. Административный истец не согласен с распределением дополнительно учтенных объемов мощности на все территориальные сетевые организации пропорционально отпуску электрической мощности из сети и с установлением мощности потребителей двухставочников по филиалу "Кузбассэнерго-РЭС" на 2021 год в размере 589, 194 МВт.

Определением Кемеровского областного суда от 25 ноября 2021 года административное исковое заявление ПАО "Россети Сибирь" оставлено без рассмотрения в части требований о признании недействующими пунктов 40, 55 приложения N 3 постановления N 162.

Решением Кемеровского областного суда от 25 ноября 2021 года признаны недействующими пункты 4, 17, 18, 19, 24, 26, 27, 31, 35, 44, 46, 51, 52, 61, 65, 67 приложения N 3 постановления N 162.

Не согласившись с решением суда, Региональной энергетической комиссии Кузбасса подана апелляционная жалоба, в которой просят решение суда отменить и вынести новый судебный акт. Считают необоснованным вывод суда о повторном учете мощности. Указывают, что вывод суда о том, что тарифный орган обязан, как регулятор, обосновывать и выявлять причины возникновения неучтенной величины заявленной мощности потребителей, является неверным. Кроме того, при принятии решения не были применены Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем ПАО "Россети Сибирь", прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых просят решение Кемеровского областного суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В суде апелляционной инстанции представитель ПАО "Россети Сибирь" Третьякова О.А. в удовлетворении апелляционной жалобы РЭК Кузбасса просила отказать.

Представитель Региональной энергетической комиссии Кузбасса, представители заинтересованных лиц ООО ХК "СДС-Энерго", АО "Сибирская промышленная сетевая компания", АО "Северо-Кузбасская энергетическая компания", АО "Оборонэнерго", ООО "Объединенная компания РУСАЛ Энергосеть", ООО "Энергосервис", АО "Электросеть", ООО ХК "СДС-Энерго", АО "Сибирская промышленная сетевая компания", АО "Северо-Кузбасская энергетическая компания", АО "Оборонэнерго", ООО "Объединенная компания РУСАЛ Энергосеть", ООО "Энергосервис", АО "Электросеть", ООО "Территориальная сетевая организация "Сибирь", АО "Специализированная шахтная энергомеханическая компания", ФАС России в судебное заседание не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены или изменения решения не имеется, суд апелляционной инстанции приходит к следующему выводу.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее Методические указания N 98-э), Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом ФСТ России от 06 августа 2004 года N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2), иных нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 настоящего Федерального закона, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Согласно пункту 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

В соответствии с пунктом 3.3 Положения о Региональной энергетической комиссии Кузбасса, утвержденного постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 19 марта 2020 года N 142, Региональная энергетическая комиссия Кузбасса устанавливает цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней таких цен (тарифов).

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в установленном порядке опубликовано в "Электронном бюллетене региональной энергетической комиссии Кузбасса" (www.recko.ru) и по этим основаниям не обжалуется.

Пунктом 2 Основ ценообразования необходимая валовая выручка определяется как экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования.

Из пункта 7 Основ ценообразования следует, что при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. В случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования, если иное не установлено настоящим документом.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании следующих долгосрочных параметров регулирования: базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами; индекс эффективности подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой; коэффициент эластичности подконтрольных расходов по количеству активов, определяемый в соответствии с методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой; уровень потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, определяемый в соответствии с пунктом 40(1) настоящего документа; уровень надежности и качества реализуемых товаров (услуг), устанавливаемый в соответствии с пунктом 8 настоящего документа и применяемый при регулировании тарифов с даты вступления в силу методических указаний по расчету уровня надежности и качества реализуемых товаров (услуг).

Согласно пункту 49 Методические указания N20-э/2, расчет единых на территории субъекта Российской Федерации тарифов на услуги по передаче электрической энергии производится на основе НВВ, рассчитанной в соответствии с пунктом 47 Методических указаний для каждой сетевой организации, расположенной на территории субъекта Российской Федерации.

Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются одновременно в двух вариантах: двухставочный; одноставочный, а индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии, которые территориальные сетевые организации оказывают друг другу, то есть для взаиморасчетов пары сетевых организаций (далее - индивидуальные тарифы), определяются исходя из разности между тарифной выручкой сетевой организации - получателя услуги по передаче электрической энергии, получаемой ею от потребителей электрической энергии на всех уровнях напряжения, и необходимой валовой выручкой (с учетом расходов на оплату нормативных технологических потерь в сетях и средств, получаемых (оплачиваемых) от других сетевых организаций).

Пунктом 2 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861 заявленная мощность определена как величина мощности, планируемая к использованию в предстоящем расчетном периоде регулирования, применяемая в целях установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии и исчисляемая в мегаваттах.

В силу пункта 46 Правил недискриминационного доступа тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются с учетом использования потребителями указанных услуг мощности электрической сети, к которой они технологически присоединены.

Согласно статье 3 Федерального закона "Об электроэнергетике" потребителями мощности являются лица, приобретающие мощность, в том числе для собственных бытовых и (или) производственных нужд и (или) для последующей продажи, лица, реализующие электрическую энергию на розничных рынках, лица, реализующие электрическую энергию на территориях, на которых располагаются электроэнергетические системы иностранных государств.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 12 апреля 2012 года N 53-э/1 утвержден Порядок формирования сводного прогнозного баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации (далее - Порядок).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Порядка сводный прогнозный баланс формируется в целях расчетов регулируемых цен (тарифов) на электрическую энергию и мощность, подлежащих государственному регулированию.

Из пункта 7 Порядка следует, что при формировании сводного прогнозного баланса в целом по единой энергетической системе России учитываются объемы нормативных потерь электрической энергии, отраженные по всем сетевым организациям.

Пунктом 13 Порядка установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов определяют уровень потребности субъекта Российской Федерации (региона) в электрической и тепловой энергии и мощности на основе прогноза электро- и теплопотребления и анализа динамики его изменения за предыдущие 3 года с учетом заключенных и планируемых к заключению договоров о технологическом присоединении к электрической сети и тепловой сети, нормативов технологических потерь электрической и тепловой энергии, а также утвержденных схем теплоснабжения.

Сводный прогнозный баланс формируется согласно графику прохождения документов, утвержденного приложением N 1 Порядка.

В соответствии с данным графиком прохождения документов сетевые организации, не позднее 1 апреля предшествующего года направляют в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации свои предложения в формате таблиц 3.1, по технологическому расходу электрической энергии и мощности (потерям) в электрических сетях и заявленной (присоединенной) мощности, а также информацию по нормативам технологических потерь электроэнергии при передаче по электрическим сетям, утвержденным Минэнерго России.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не позднее 20 мая предшествующего года направляет в ФСТ России (в настоящее время ФАС России) сводные по субъекту Российской Федерации предложения в формате таблиц 3.1, 3.1 свод, по сводным прогнозным балансам.

При этом графиком предусмотрено предоставление сетевой организацией уточненных предложений в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не позднее 15 августа предшествующего года, и направление данных предложений последним в ФСТ России (в настоящее время ФАС России) не позднее 1 сентября предшествующего года.

На основании поступивших сведений ФАС России в срок не позднее 1 ноября предшествующего года утверждает сводный прогнозный баланс, выписки из которого направляются органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации не позднее 14 дней после утверждения.

Согласно Порядку, при формировании сводного прогнозного баланса на 2021 год, срок формирования сводного прогнозного баланса, предусмотренный настоящим пунктом, а также срок утверждения сводного прогнозного баланса, предусмотренный строкой 14 приложения N 1 к Порядку, переносится на 45 дней.

Из системного толкования положений пунктов 14, 80, 81 Основ ценообразования следует, что сводный прогнозный баланс является основным документом, на основании которого формируются тарифные решения в сфере электроэнергетики.

В соответствии с пунктом 40 (1) Основ ценообразования величина потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций определяется как произведение уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям и величины планового отпуска электрической энергии в сеть, рассчитанной в соответствии с методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными Федеральной антимонопольной службой, за вычетом объема переданной электрической энергии потребителям, непосредственно подключенным к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети, переданным в аренду территориальным сетевым организациям.

Приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 26 сентября 2017 г. N 887 утверждены нормативы потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям территориальных сетевых организаций.

ПАО "Россети Сибирь" является территориальной сетевой организацией, оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Кемеровской области.

Из материалов дела следует, что для Общества определен долгосрочный период регулирования с 2019 по 2023 годы.

30 апреля 2020 года ПАО "Россети Сибирь" филиал обратилось в РЭК Кузбасса с заявлением об установлении тарифов и их предельных уровней на услуги по передаче электрической энергии на 2021 год.

31 декабря 2020 года Региональной энергетической комиссией Кузбасса было принято постановление N 845 "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Кемеровской области - Кузбасса на 2021 год" на период с 1 января 2021 по 31 декабря 2021 года.

Пунктом 5 таблицы 2 приложения 1 для ПАО "Россети Сибирь" (филиал ПАО "Россети Сибирь" - "Кузбассэнерго-РЭС") была утверждена необходимая валовая выручка без учета оплаты потерь, учтенная при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Кемеровской области в размере 8 086 061, 91 тыс. руб, величина потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям, учтенная при формировании регулируемых цен (тарифов) в размере 717, 4240 млн. кВт.ч.

Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 23 апреля 2021 N 394/21 вышеуказанное постановление отменено с 1 июня 2021 года.

В приказе Федеральной антимонопольной службы от 23 апреля 2021 года N 394/21 указано, в том числе, на завышение регулирующим органом тарифов на услуги по передаче электрической энергии для потребителей Кемеровской области по причине использования заявленной мощности потребителей, присоединенных к сетям территориальных сетевых организаций (ТСО), на уровне 2 207, 14 МВт, что ниже заявленной мощности потребителей Кемеровской области, присоединенных к сетям ТСО, утвержденной приказом ФАС России N 1164/20-ДСП в размере 2 535, 55 МВт, а также указано о необходимости внесения корректировки в расчет объема производства продукции и (или) оказываемых услуг по ТСО, исходя из сформированного ФАС России Сводного прогнозного баланса на 2021 год и отражении данного расчета в заключениях на 2021 год.

В связи с установленными нарушениями РЭК Кузбасса приказано установить и ввести в действие не позднее 1 июня 2021 года единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области и пересмотреть индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), устранив нарушения законодательства, указанные в мотивировочной части приказа.

Таким образом, оспариваемым в части постановлением Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 1 июня 2021 года N 162 были установлены новые тарифы на электрическую энергию на период с 1 июня по 31 декабря 2021 года.

Из протокола N 33 от 01 июня 2021 года следует, что величина заявленной мощности потребителям Кемеровской области - Кузбасса, присоединенных к сетям ТСО, в соответствии с приказом ФАС России N 1164/20-ДСП поднята с 2 207, 14МВт до 2 535, 55 МВт.

Проанализировав экспертное заключение органа регулирования по исполнению приказа ФАС России от 23 апреля 2021 года N394/21 "Об отмене постановления Региональной энергетической комиссии Кузбасса" в отношении ООО ПАО "Россети Сибирь", суд установил, что во исполнение приказа ФАС России произведена корректировка баланса мощности электросетевого котла области. В результате величина заявленной мощности потребителей Кемеровской области, присоединенных к сетям ТСО, приведена к значению, утвержденному приказом ФАС России N1164/20-ДСП - 2 535, 55 МВт, произведена недискриминационная корректировка балансов мощности электросетевых организаций Кемеровской области, путем распределения ее дополнительного объема равномерно на все организации пропорционально отпуску электрической мощности из сети.

Из приложения N 4 к данному экспертному заключению следует, что ПАО "Россети Сибирь" в связи с исполнением предписания ФАС России добавлена величина заявленной мощности потребителей в размере 187, 734 МВт, в связи с чем величина заявленной мощности потребителей - двухставочников увеличилась и стала равной 589, 194 МВт.

Таким образом, при привидении заявленной мощности потребителей в соответствие с величиной установленной приказом ФАС России из 328, 41 (2 535, 55 - 2 207, 14) МВт. на двухставочных потребителей филиала ПАО "Россети Сибирь" - Кузбассэнерго РЭС" пришлось 186, 0895 МВт.

Исходя из определений "потребитель мощности" и "ТСО" данных в статье 3 Федерального закона "Об электроэнергетике", суд первой инстанции пришел к выводу, что ТСО осуществляя передачу электроэнергии не относится к потребителям мощности, в связи с чем объем мощности передаваемой ей в сети иных ТСО не формирует "величину заявленной мощности потребителей территориальных сетевых организаций" на которую указано в предписании ФАС России.

При таких обстоятельствах, используя в качестве базы для распределения неучтенной величины заявленной мощности потребителей (328, 41 МВт.) суммарную мощность отпуска из сетей, исходя из доли такого отпуска в ней каждой ТСО, а не доли именно в суммарном объеме заявленной мощности потребителей, орган регулирования неправильно реализовал избранный им способ исполнения приказа ФАС России.

При этом обоснования невозможности выявления неучтенной величины заявленной мощности потребителей и распределения ее именно на те ТСО, мощности которых она соответствует, экспертное заключение региональной энергетической комиссии Кузбасса по исполнению приказа ФАС России от 23 апреля 2021 года N394/21 не содержит.

С данными выводами суда судебная коллегия соглашается, поскольку положениями действующего законодательства не предусмотрено распределение мощности на все ТСО пропорционально отпуску электрической мощности из сети.

Соответственно, неверное определение величины заявленной мощности потребителей сетевой организации, которая является базой для расчета ставки индивидуальных тарифов на содержание электрических сетей, влечет неправильное определение индивидуального тарифа.

Доводы органа регулирования о неприменении судом всех положений Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861, выводы суда не опровергает, все объемы согласованы смежными сетевыми организациями, что подтверждается материалами тарифного дела.

Довод апелляционной жалобы об ошибочности действий федерального регулятора при вынесении приказа от 23 апреля 2021 года N 394/21 подлежит отклонению, так как данный приказ ФАС России не оспорен и недействующим не признан.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции имелись правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части, что соответствует положениям части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 25 ноября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Кузбасса - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Кемеровский областной суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 28 марта 2022 года