Определение СК по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 г. по делу N 8Г-7251/2022[88-9889/2022]

Судебная коллегия по гражданским делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Солтыс Е.Е, судей Балашова А.Н, Захарова В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Мценского межрайонного прокурора Орловской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Мценского района и Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий, по кассационной жалобе Правительства Орловской области на решение Мценского районного суда Орловской области от 24 августа 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 17 ноября 2021 г.

Заслушав доклад судьи Балашова А.Н, выслушав объяснения прокурора Жаднова С.В, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Мценский межрайонный прокурор Орловской области обратился в суд с иском к администрации Мценского района и Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий, в обоснование заявленных требований указав, что по результатам проверки установлено, что на территории Мценского района в период с 2017 г. по 2021 г. сформировано и предоставлено семьям, имеющим трех и более детей, два земельных участка для индивидуального жилищного строительства, при этом органом местного самоуправления не организован комплекс мероприятий по обеспечению земельного участка кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также системой транспортной инфраструктуры.

Обязанность по обеспечению коммунальной и транспортной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена на органы местного самоуправления и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, поскольку в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления за счет собственных средств обеспечить необходимой инфраструктурой передаваемые в собственность гражданам земельные участки, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны использовать правовые механизмы, в том числе закрепленные в бюджетном законодательстве.

Прокурор просил возложить на ответчиков обязанность, в пределах своей компетенции, в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу осуществить организацию комплекса мер для обеспечения системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения и системой транспортной инфраструктуры к земельному участку с кадастровым номером N, расположенному по адресу: "адрес", предоставленному гражданам, имеющим трех и более детей для жилищного строительства.

Решением Мценского районного суда Орловской области от 24 августа 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 17 ноября 2021 г. исковые требования удовлетворены частично. Суд возложил на администрацию Мценского района Орловской области и Правительство Орловской области обязанность в пределах своей компетенции в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе системой коммунальной инфраструктуры в сфере газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и системой транспортной инфраструктуры земельного участка, расположенного по адресу: Орловская область, Мценский район, с/п Подмокринское, д. Волково, ул. Школьная, с кадастровым номером N, предоставленного для жилищного строительства гражданам, имеющим трех и более детей.

В кассационной жалобе Правительство Орловской области просит отменить решение Мценского районного суда Орловской области от 24 августа 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 17 ноября 2021 г, ссылаясь на их незаконность.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, в соответствии со статьей 379.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены в кассационном порядке обжалуемых судебных постановлений.

В соответствии с частью 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Как установлено судом, с 1 января 2017 г. администрацией Мценского района Орловской области предоставлено два земельных участка для индивидуального жилищного строительства многодетным семьям.

Постановлением администрации Мценского района Орловской области от 17 июня 2019 г. N 417, в общую долевую собственность, безвозмездно по 1/5 доле в праве был предоставлен Корольковой Н.С, Королькову С.А, Королькову И.С, Корольковой В.С. и Королькову Т.С. земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", который не был обеспечен коммунальной инфраструктурой в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой, что послужило основанием для межрайонной прокуратуры для обращения в суд с настоящим иском.

Указанный земельный участок коммунальной инфраструктурой в сфере электроснабжения, газоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой не оснащен.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь п. 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", п. 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подп. "е" пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Орловской области от 10 ноября 2015 г. N 1872-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области", статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования Мценского муниципального района Орловской области, утвержденного Постановлением Мценского районного Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. N 327, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, возложил на Правительство Орловской области и администрацию Мценского района Орловской области в пределах своей компетенции обязанность по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе земельного участка, предназначенного для предоставления многодетным семьям, имеющим трех и более детей, для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения и системой транспортной инфраструктуры в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.

Нарушений норм материального и процессуального права по доводам кассационной жалобы не допущено.

Согласно подп. 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации до июля 2012 г. разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе.

Из материалов дела следует, что земельный участок предоставленный Корольковой Н.С, Королькову С.А, Королькову И.С, Корольковой В.С. и Королькову Т.С. с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Орловская область, Мценский район, Подмокринское сельское поселение, д. Волково, ул. Школьная, имеет вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". Между тем обязанность публичного органа по обеспечению земельного участка необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность пользования вновь возведенным жилым объектом, не выполнена.

Так, подп. 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с подпунктом "е" пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Орловской области от 10 ноября 2015 г. N 1872-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" земельные участки из земель, находящихся в собственности области или муниципальной собственности, либо из земель, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются многодетным семьям, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеющим основания для постановки их на данный учет, в собственность бесплатно для целей индивидуального жилищного строительства.

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу пунктов 4 и 5 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные положения закреплены также в Уставе муниципального образования Мценского муниципального района Орловской области, утвержденного Постановлением Мценского районного Совета народных депутатов от 21 июня 2005 г. N 327.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.

Нашедший отражение в Земельном кодексе РФ подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелирует с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3).

Конституционный Суд Российской Федерации в приведенном выше определении указал, что понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

В соответствии с Уставом (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. N 7-ОЗ и статьей 4 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 г. N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" (далее - Закон Орловской области N 1683-ОЗ) Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти Орловской области и правомочно решать все вопросы, которые отнесены к его компетенции Уставом (Основным Законом) Орловской области, законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области, и иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов исполнительной государственной власти Орловской области, которые не входят в компетенцию органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.

Согласно статье 36 Закона Орловской области N 1683-ОЗ взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется на основе положений Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Орловской области, законодательства Орловской области; законами области в соответствии с федеральным законом может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления Орловской области и органами государственной власти Орловской области; взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется посредством заключения между ними соглашений и договоров; создания координационных, консультативных, совещательных и иных органов (как временных, так и постоянно действующих).

Исходя из системного анализа приведенных норм, обязанность по организации и обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом законодатель не ставит обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченными органом земельный участок предоставлен. Такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.

Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти субъекта обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе Российской Федерации.

С учетом изложенного, доводы кассационной жалобы, которые полностью повторяют позицию ответчика в судах первой и апелляционной инстанции, уже были предметом их оценки, и фактически направлены на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств, оспариваемые судебные акты содержат все необходимые суждения по соответствующим вопросам, тогда как по правилам ч. 3 ст. 390 ГПК РФ кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит предусмотренных статьей 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Мценского районного суда Орловской области от 24 августа 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда от 17 ноября 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Орловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи