Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 г. по делу N 8а-3814/2022[88а-5832/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В. и Трапезниковой И.И, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми на решение Кировского районного суда г.Перми от 06 сентября 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 01 декабря 2021 года по административному делу N 2а-2847/2021 по административному исковому заявлению Бузмаковой Татьяны Валентиновны о признании незаконными уведомлений о несоответствии объектов индивидуального жилищного строительства (параметров объектов индивидуального жилищного строительства) установленным параметрам и недопустимости размещения объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснение представителя административного истца Бузмаковой Т.В. - Любимовой Е.В, возражавшей против доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Бузмакова Т.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании следующих уведомлений департамента архитектуры и градостроительства администрации города Перми (далее также - департамент) о несоответствии указанных в уведомлении планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке:

"данные изъяты"

В обоснование требований административный истец указала, что является собственником соответствующих земельных участков, расположенных в пределах территории, для которой Правилами землепользования и застройки города Перми, утвержденными решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 не установлена территориальная зона и, соответственно, отсутствуют градостроительные регламенты, при этом Генеральным планом города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 данная территория, отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И), поэтому вышеназванные уведомления, по мнению административного истца, являются незаконным, поскольку действующим законодательством разрешается использование таких участков для индивидуального дачного строительства.

Решением Кировского районного суда г.Перми от 06 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 01 декабря 2021 года административный иск удовлетворен, оспариваемые уведомления департамента признаны незаконными и на административного ответчика возложена обязанность устранить нарушение прав Бузмаковой Т.В. путем рассмотрения уведомлений о планируемом строительстве объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках с кадастровыми номерами: "данные изъяты"

расположенных по "данные изъяты", поданных в департамент и принять по ним решения в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации, с учетом позиций, изложенных в решении суда.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 24 февраля 2022 года) департамент выражает несогласие с состоявшимися по делу судебными актами, просит их отменить и вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Административным истцом представлены письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Департаментом архитектуры и градостроительства администрации города Перми и департаментом земельных отношений администрации города Перми представлены ходатайства с просьбой о рассмотрении административного дела по кассационной жалобе без участия их представителей.

Лица, участвующие в деле о рассмотрении кассационной жалобы извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы и возражения относительно нее, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанций, такого рода нарушений не допущено.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным ГрК РФ, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; направляет застройщику уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке (пункты 1 и 2 части 7 статьи 51.1 ГрК РФ).

Уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке направляется застройщику только в случае, если указанные в уведомлении о планируемом строительстве параметры объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве; размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве. В уведомлении о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке должны содержаться все основания направления застройщику такого уведомления с указанием видов ограничений использования земельного участка, в связи с которыми не допускается строительство или реконструкция объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (пункты 1 и 2 части 10, часть 11 статьи 51.1 ГрК РФ).

Судами установлено и из материалов дела следует, что Бузмакова Т.В. является собственником 30-ти земельных участков, расположенных по адресу: "данные изъяты"

Данные земельные участки были образованы из земельных участков с кадастровыми номерами: "данные изъяты" приобретены истцом по договорам купли-продажи у ООО "Панорама", по данным ЕГРН категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования земельных участков: озеленение, для размещения объектов (территорий) рекреационного назначения.

В феврале 2021 административный истец направил в департамент уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

01 и 03 марта 2021 г. административным ответчиком подготовлены уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В уведомлениях департамента со ссылкой на пункты 1 и 2 части 10, статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указано, что поскольку территориальная зона для данной территории не установлена, то невозможно определить соответствие указанных в уведомлениях о планируемом строительстве параметров объектов индивидуального жилищного строительства предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, а также указано, что размещение указанных в уведомлениях о планируемом строительстве объектов индивидуального жилищного строительства не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

По существу департамент, принимая оспариваемые решения, исходил из того, что в границах упомянутой территории размещение объектов индивидуального жилищного строительства не допускается.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из установленной действующим на момент обращения Бузмаковой Т.В. в департамент Генеральным планом функциональной зоны и, руководствуясь положениями, в том числе, части 10 статьи 51.1, части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации пришел к выводу, что у административного ответчика отсутствовали правовые основания для принятия оспариваемых решений.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции оснований не согласится с такими выводами предыдущих судебных инстанций, не находит.

Решением Пермского краевого суда от 27 августа 2020 года, вступившим в законную силу 08 декабря 2020 года, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 мая 2020 года) в части установления территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты". В рамках указанного дела судом установлено, что в отношении земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" установлена территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2), что не соответствует Генеральному плану города Перми, в который решением Пермской городской Думы от 28 января 2014 года N 3 внесены изменения об отнесении указанной территории к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).

Поскольку на момент рассмотрения административным ответчиком уведомлений о планируемом строительстве, Правила землепользования и застройки города Перми в части установления территориальной зоны (Р-2) в отношении земельных участков административного истца признаны недействующими, соответственно, нет оснований и для вывода о том, что вид разрешенного использования и предельные параметры не соответствуют градостроительному регламенту, установленному для данной территориальной зоны.

В данном случае, в связи с отсутствием градостроительного регламента, не имеется и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Тем самым создается правовая неопределенность правового режима использования земельных участков, ввиду непринятия органами публичной власти соответствующих решений в установленной сфере деятельности.

В то же время, деятельность органов исполнительной власти должна быть основана на принципе законности.

Оснований полагать, что параметры жилых домов, которые предполагаются к возведению на вышеупомянутых земельных участках, не соответствуют параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в п. 39 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не имеется, административный ответчик это обстоятельство не оспаривает.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального, образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно описанию функциональной зоны СТН-И Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно быть направлено на создание правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

В силу части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Таким образом, признание недействующими правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), как противоречащей генеральному плану городского округа и ограничивающей возможные виды разрешенного использования земельных участков, принадлежащих административному истцу, по сравнению с территориальными зонами, соответствующими функциональной зоне СТН-И, не исключает возможность использования таких участков с соответствии с функциональной зоной СТН-И.

При таком положении, с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела, нельзя считать, что имеется несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объектов капитального строительства, установленным на дату поступления уведомлений о планируемом строительстве.

При этом, вопреки доводам жалобы, признание Правил землепользования и застройки города Перми недействующими в части, относящейся к земельным участкам административного истца, не может являться основанием для ограничения реализации предусмотренного статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 40 Земельного кодекса Российской Федерации права застройки указанных земельных участков.

Доводы кассационной жалобы о том, что в ЕГРН содержатся сведения о виде разрешенного использования указанных земельных участков - "озеленение", который не предполагает возведение индивидуальных домов, являлись предметом исследования судебных инстанций и получили надлежащую правовую оценку применительно к установленным фактическим обстоятельствам по данному делу.

Таким образом, с учетом установленных судами фактических обстоятельств применительно к приведенным положениям части 10 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащей исчерпывающий перечень оснований направления заявителю уведомления о несоответствии, суды, применив правила пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришли к правильному выводу о признании незаконными оспариваемых уведомлений. Суд первой инстанции обоснованно указал на необходимость устранения допущенного нарушения путем повторного рассмотрения ранее поданных административным истцом уведомлений (пункт 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указанные выводы, вопреки приведенным доводам в жалобе, соответствуют обстоятельствам дела и требованиям закона, регулирующего спорные правоотношения.

Иные доводы кассационной жалобы, в том числе, ссылки на то, что административный истец на момент повторного рассмотрения Департаментом уведомлений не является собственником некоторых земельных участков, выводы судов не опровергают, на момент принятия административным ответчиком оспариваемых решений административный истец являлась собственником вышеуказанных земельных участков.

Предусмотренные частью 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Кировского районного суда г.Перми от 06 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 01 декабря 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 15 апреля 2022 года.

Председательствующий

Судьи