Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 апреля 2022 г. по делу N 8а-5145/2022[88а-6833/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Сапрыгиной Л.Ю. и Чирковой Т.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Анисимова Евгения Геннадьевича на решение Пермского краевого суда от 27 июля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года по административному делу N 3а-7289/2021 по административному исковому заявлению Анисимова Евгения Геннадьевича об оспаривании решения Пермской городской Думы от 24 мая 2016 г. N 96 "Об утверждении правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, возражения на доводы кассационной жалобы представителя Пермской городской Думы Канаевой К.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

22 мая 2016 г. решением Пермской городской Думы N 96 утверждены Правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (далее также - Правила).

03 июня 2016 г. данное решение было опубликовано в издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 39.

Последующие решения, которыми были внесены изменения в данное решение, также в установленном порядке были опубликованы в том же печатном издании.

Правила организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в городе Перми (далее - Правила) регулируют отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения города Перми в части планирования, организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории города Перми.

09 апреля 2021 г. индивидуальный предприниматель Анисимов Е.Г. обратился в суд с административным иском о признании недействующим полностью со дня вступления в силу указанного решения, ссылаясь на то, что оно принято неуполномоченным лицом и с нарушением установленного порядка, противоречит федеральному законодательству в сфере пассажирских перевозок, нарушает его права и законные интересы как лица, ранее осуществлявшего пассажирские перевозки автомобильным транспортом по маршрута регулярных перевозок города Перми N 43, сообщением "микрорайон Крохалева - микрорайон Садовый" на основании договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми от 13 мая 2015 года N СЭД- 12-01-21-ДП-34, впоследствии исключенному из реестра муниципальных маршрутов города Перми.

Полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт лишил его права на получение свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту N 43, а также участия в открытых конкурсах на право получения свидетельств об осуществлении регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по всем иным маршрутам города Перми.

Решением Пермского краевого суда от 27 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 09 марта 2022 г.) административный истец ставит вопрос об отмене указанных судебных актов и принятии по делу нового решения об удовлетворении его требований.

Относительно доводов жалобы представлены письменные возражения Пермской городской Думы, Главы города Перми, администрации города Перми, Департамента транспорта администрации г. Перми.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в кассационном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено судом кассационной инстанции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте судебного заседания, препятствием к рассмотрению кассационной жалобы не является.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что такого рода нарушений норм права судами нижестоящих инстанций при рассмотрении настоящего дела допущено не было.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок урегулированы Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

На основании частей 1 и 2 и статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные указанными выше нормативными правовыми актами, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 данной статьи, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами (часть 3 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ).

Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ).

Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрено осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам и регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Главой 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ установлены правила организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам (статьи 14 - 15) и нерегулируемым тарифам (статьи 17 - 20), в том числе общие условия и порядок проведения конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (статьи 21 - 24).

Согласно статье 17 указанного Федерального закона право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (часть 2); при этом допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (часть 4).

К вопросам местного значения городского округа в сфере транспортных услуг Федеральным законом от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7 части 1 статьи 16).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 указанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На территории Пермского края вопросы транспортного обслуживания населения регулируются Законом Пермского края от 12 октября 2006 г. N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" (далее - Закон Пермского края N 19-КЗ), которым предусмотрено, что транспортное обслуживание населения осуществляется в том числе в соответствии муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий (статья 1), уполномоченные органы местного самоуправления создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края (часть 4 статьи 4).

Пунктом 7 статьи 11 Устава города Перми к вопросам местного значения Пермского городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах Пермского городского округа.

Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Пермского городского округа.

Исходя из приведенных выше правовых норм, суды предшествующих инстанции пришли к правильному выводу о том, что Пермская городская Дума приняла оспариваемый нормативный правовой акт и последующие изменения в него в пределах предоставленной ей компетенции, в надлежащей форме с соблюдением порядка введения нормативного правового акта в действие, в том числе правил опубликования.

Приведенные федеральные и региональные законоположения в их системном единстве подтверждают правильность вывода судов о наличии у органов местного самоуправления полномочий по правовому регулированию вопросов организации транспортного обслуживания населения на территории своего муниципального образования.

Суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, подробно проанализировав муниципальные правовые акты, подробно изложенные в судебном решении, а также учитывая предписания Федерального закона N 220-ФЗ и Закона Пермского края N 19-КЗ, обоснованно признал несостоятельным утверждение административного истца об отсутствии у представительного органа местного самоуправления права решать вопросы в сфере организации регулярных перевозок, отнесенных действующим законодательством Российской Федерации и Уставом города Перми к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

С учетом изложенного суды правильно констатировали соответствие имеющему большую юридическую силу законодательству оспариваемого решения.

Вопреки доводам жалобы Пермская городская Дума имела полномочие принять муниципальный нормативный правовой акт, положения которого оспариваются административным истцом.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

С учетом изложенного выводы судов о том, что оспариваемое решение является нормативным правовым актом соответствует приведенным выше федеральным нормам, правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2 части 8 статьи 213).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими. Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (абзацы десятый и одиннадцатый пункта 28 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации).

То обстоятельств, что в оспариваемых Правилах воспроизводятся положения нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого акта и нарушении представительным органом местного самоуправления компетенции при его издании.

Выводы судов согласуются с федеральным правовым регулированием, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами, соответствуют материалам дела.

Доводы кассационной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании правовых норм.

Иные доводы административного истца, связанные в том числе с конкретными обстоятельствами применения оспариваемых норм, фактически сводятся к несогласию с установленным правовым регулированием, касаются вопроса о целесообразности правового регулирования, что не может являться правовым основанием для удовлетворения административного иска.

При рассмотрении настоящего административного дела все обстоятельства, перечисленные в части 3 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом первой инстанции были выяснены и отражены в обжалуемом решении.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В кассационной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы судов о законности оспариваемого акта, оснований считать такие выводы ошибочными у Судебной коллегии не имеется.

Обжалуемые судебные акты вынесены с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных частью 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для их отмены в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пермского краевого суда от 27 июля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года, оставить без изменения, кассационную жалобу Анисимова Евгения Геннадьевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 06 мая 2022 года.

Председательствующий

Судьи