Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2022 г. по делу N 8а-6365/2022[88а-13646/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Шелудько В.В, Усенко Н.В, рассмотрела кассационные жалобы управления ветеринарии по Ростовской области, поступившую в суд первой инстанции 28 января 2022 года, Правительства Ростовской области, поступившую в суд первой инстанции 09 февраля 2022 года, ГБУ Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом", поступившую в суд первой инстанции 15 февраля 2022 года, министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области, поступившую в суд первой инстанции 15 февраля 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 ноября 2021 года по административному исковому заявлению прокуратуры Ростовской области к Правительству Ростовской области, Управлению ветеринарии Ростовской области, министерству имущественных и земельных отношений Ростовской области, ГБУ Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом", Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя управления ветеринарии по Ростовской области - Щедриной О.А, представителя ГБУ Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом" - Быстрова О.В, представителя Правительства Ростовской области - Пилепеевой Н.Л, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кириенко А.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокуратура Ростовской области обратилась в суд с административным исковым заявлением к Правительству Ростовской области, Управлению ветеринарии Ростовской области о признании незаконным бездействия названных органов в связи с установлением в ходе проверки исполнения законодательства в сфере окружающей среды и обеспечения экологической безопасности факта бездействия, выразившегося в невыполнении комплекса мероприятий по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений на территории Ростовской области.

Решением Октябрьского районного суда города Ростова-на-Дону от 10 августа 2021 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 ноября 2021 года решение Октябрьского районного суда города Ростова-на-Дону от 10 августа 2021 года отменено.

По делу принято новое решение, которым признано незаконным бездействие Правительства Ростовской области, Управления ветеринарии Ростовской области, выразившееся в непринятии мер к постановке на учет в качестве бесхозяйных объектов сибиреязвенные захоронения, невыполнении мероприятий по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений в соответствии с санитарными правилами.

На Правительство Ростовской области возложена обязанность принять меры к постановке на учет в качестве бесхозяйных объектов сибиреязвенные захоронения, расположенные по следующим адресным ориентирам:

"данные изъяты"

На управление ветеринарии Ростовской области возложена обязанность проведения работ по содержанию в надлежащем санитарном состоянии вышеуказанных сибиреязвенных захоронений, а именно: принять меры к установлению санитарно-защитных зон вокруг сибиреязвенных захоронений, а также выполнить мероприятия по их ограждению согласно достоверно установленных границ захоронений.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель управления ветеринарии Ростовской области Щедрина О.Г. ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 ноября 2021 года и просит оставить без изменения решение Октябрьского районного суда города Ростова-на-Дону от 10 августа 2021 года.

Аналогичная вышеуказанной позиция выражена в кассационных жалобах министра имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области Осыченко Е.В.; исполняющего обязанности директора ГБУ Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом" Васильева А.В.; представителя Правительства Ростовской области по доверенности Пилипеевой Н.Л.

На кассационные жалобы поступил отзыв представителя управления Роспотребнадзора по Ростовской области по доверенности Юрдановой М.М, в просительной части которого указано исключение названного органа исполнительной власти из числа административных ответчиков, а также рассмотрение дела в отсутствие представителя управления Роспотребнадзора по Ростовской области.

Первым заместителем прокурора Ростовской области Осипчуком К.Н. принесены возражения на кассационные жалобы, в которых он полагает необходимым оставление обжалуемого судебного акта без изменения.

К кассационной жалобе Правительства Ростовской области поступили дополнения представителя Правительства Ростовской области по доверенности Пилипеевой Н.Л.

Представителем управления Ветеринарии Ростовской области Щедриной О.Г. также были направлены дополнения к поданной кассационной жалобе.

В судебном заседании суда кассационной инстанции принимал участие представитель ГБУ Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом" по доверенности Быстров О.В, который поддержал доводы кассационной жалобы и просил отменить обжалуемый судебный акт.

Представитель управления ветеринарии Ростовской области Щердрина О.Г. в судебном заседании настаивала на отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 ноября 2021 года в соответствии с доводами кассационной жалобы.

Участвовавшая в судебном заседании представитель Правительства Ростовской области по доверенности Пилипеева Н.А. также полагала необходимым отмену судебного акта апелляционной инстанции.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кириенко А.А. возражал доводам кассационных жалоб и просил оставить без изменения обжалуемый судебный акт Ростовского областного суда.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и поступивших возражений, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

Бездействие Правительства Ростовской области, Управления ветеринарии Ростовской области, выразившееся в непринятии мер к постановке на учет в качестве бесхозяйных объектов сибиреязвенные захоронения, невыполнении мероприятий по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений в соответствии с санитарными правилами признано судом апелляционной инстанции незаконным.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда по следующим основаниям.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Анализ положений статей 218, 227 КАС Российской Федерации приводит к выводу о том, что признание незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего возможно только при их несоответствии нормам действующего законодательства, сопряженном с нарушением прав и законных интересов граждан.

Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") полномочиями в сфере защиты населения от опасных болезней и в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.

Согласно нормам Федерального закона 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации: осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды - расходным обязательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статья 2 указанного Закона).

В соответствии с частью 1 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон "Об отходах производства и потребления") к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами.

Федеральный закон от 06 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также предусматривает возможность нахождения в собственности субъекта Российской Федерации имущества, необходимого для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе скотомогильников (биотермических ям) (подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3, подпункт "ц" пункта 2 статьи 26.11).

Скотомогильник - определенный в соответствии с природоохранными, санитарными и ветеринарными требованиями законодательства земельный участок, имеющий ограждение, специально оборудованный земляными ямами (траншеями) и (или) биотермическими ямами (ямами Беккари) для захоронения биологических отходов (пункт 3 Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденных решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 февраля 2018 года N 27).

Требование о наличии санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров предусмотрено пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

На день принятия решения судом первой инстанции основные требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения заболеваний сибирской язвы среди людей, были установлены санитарно-эпидемиологическими правилами 3.1.7.2629-10 "Профилактика сибирской язвы", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 года N 56 (действовавшими до 31 августа 2021 года).

Резервуаром возбудителя сибирской язвы служит почва и другие объекты окружающей среды, содержащие возбудителя в споровых и вегетативных формах. Почвенными очагами считаются скотомогильники, биотермические ямы и другие места захоронения трупов животных, павших от сибирской язвы.

В соответствии с пунктом 7.1. СП 3.1.7.2629-10 (действовавшими до 31 августа 2021 года) организация мер по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений (далее - СЯЗ) входит в полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в целях обеспечения безопасности сибиреязвенных захоронений:

- проводят работы по содержанию в надлежащем санитарном состоянии сибиреязвенных скотомогильников, биотермических ям, отдельных старых захоронений животных, павших от сибирской язвы: устанавливают ограждения по всему периметру, исключающие случайный доступ людей и животных, формируют по всему внутреннему периметру канавы и обозначают их предупреждающими табличками с надписью "сибирская язва";

- принимают меры по обеззараживанию почвы в местах с достоверно установленными границами захоронений трупов животных, павших от сибирской язвы;

- обеспечивают контроль за недопущением использования территорий, находящихся в санитарно-защитной зоне сибиреязвенного скотомогильника, для проведения какой-либо хозяйственной деятельности (организации пастбищ, пашни, огородов, водопоев, работ, связанных с выемкой и перемещением грунта, строительства жилых, общественных, промышленных или сельскохозяйственных зданий и сооружений).

В силу пункта 7.4. СП 3.1.7.2629-10 (действовавшими до 31 августа 2021 года) вокруг почвенных очагов сибирской язвы устанавливается санитарно-защитная зона, размер которой определяется с учетом особенностей местности и вида предполагаемых работ.

В соответствии с пунктом 5.4 методических рекомендаций "МР 3.1.0232-21. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Определение эпидемиологической опасности почвенных очагов сибирской язвы", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации 01 марта 2021 года, СЯЗ подлежит обязательной постановке на кадастровый учет с выдачей свидетельства на собственность и последующим внесением информации в единый государственный регистр недвижимости на объект недвижимого имущества, в котором указываются кадастровый номер, адрес или описание месторасположения, а также площадь СЯЗ и его графические координаты.

Согласно пункту 5.5 названных рекомендаций контроль за состоянием и содержанием СЯЗ возлагается на органы, осуществляющие федеральный государственный ветеринарный надзор. Обустройство СЯЗ ограничивает доступ на территорию объекта животных и людей, предупреждая риск их заражения. Фактором для предотвращения доступа и ведения какого-либо рода деятельности на территории СЯЗ является бетонирование участка, на котором расположен объект опасности. Обязательным условием для своевременного информирования населения о потенциальной опасности объекта является размещение на ограждении земельного участка, на котором расположен данный объект, специальных опознавательных знаков.

С 01 сентября 2021 года в России действуют Санитарно-эпидемиологических требований по профилактике инфекционных болезней СП 3.3686-21, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 4 (далее - Требования СП 3.3686-21), Сибирская язва (Anthrax) представляет собой острую особо опасную зоонозную бактериальную инфекционную болезнь, возбудитель которой относится ко II группе патогенности (п. 1004).

В силу пункта 1008 Санитарно-эпидемиологических требований по профилактике инфекционных болезней СП 3.3686-21, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021года N 4 (далее - Требования СП 3.3686-21), действующих с 01 сентября 2021 года, при планировании противоэпидемических и профилактических мероприятий выделяют, в том числе места захоронения трупов животных, павших от сибирской язвы (сибиреязвенные захоронения - земляные ямы, скотомогильники, биотермические ямы), случайно образованные почвенные очаги (ограниченные по площади и связанные с местами падежа и прирезки заболевших сибирской язвой животных) (далее - почвенный очаг). Почвенные очаги также включают поля без определенных границ, на которых ранее наблюдался массовый падеж животных, связанный с сибирской язвой (далее - моровые поля).

Из системного анализа указанных Требований СП 3.3686-21 следует, что СЯЗ является отдельным объектом профилактики, который должен иметь санитарно-защитную зону и ограждения в местах с достоверно установленными границами захоронений трупов животных, павших от сибирской язвы.

Постановлением Правительства Ростовской области от 23 декабря 2011 года N 273 утверждено Положение об Управлении ветеринарии Ростовской области, согласно которому Управление ветеринарии Ростовской области (далее - управление ветеринарии) является органом исполнительной власти Ростовской области, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области ветеринарии, полномочия Ростовской области в области ветеринарии и полномочия по государственному надзору в области обращения с животными.

Согласно пункту 3.1 данного Положения Управление ветеринарии в целях реализации возложенных на него полномочий для решения вопросов, отнесенных к его компетенции, выполняет следующие функции: организует меры по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений в соответствии с санитарными правилами.

Пунктом 1090 Требований СП 3.3686-21 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках организации мер по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений:

-принимает мер по обеззараживанию почвы в местах с достоверно установленными границами захоронений трупов животных, павших от сибирской язвы;

-обеспечивают меры к оборудованию достаточного количества убойных пунктов и площадок с целью исключения в населенных пунктах подворного убоя животных без ветеринарно-санитарной экспертизы;

-обеспечивают контроль недопущения использования территорий, находящихся в санитарно-защитной зоне сибиреязвенного захоронения, для проведения какой-либо хозяйственной деятельности (в том числе организации пастбищ, пашни, огородов, водопоев, работ, связанных с выемкой и перемещением грунта, строительства жилых, общественных, промышленных или сельскохозяйственных зданий и сооружений);

-совместно с органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в субъектах Российской Федерации, с территориальными органами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии и подведомственными ему организациями ведут учет стационарно неблагополучных по сибирской язве пунктов и угрожаемых территорий, составляют кадастр стационарно неблагополучных по сибирской язве пунктов и сибиреязвенных захоронений в субъектах Российской Федерации и ежегодно актуализируют данную информацию.

В соответствии с пунктом 1091 Требований СП 3.3686-21 все выявленные стационарно неблагополучные по сибирской язве пункты и расположенные на их территориях почвенные очаги инфекции (в том числе сибиреязвенные захоронения, места падежа, прирезки, случайные захоронения павших от сибирской язвы животных, моровые поля) наносятся территориальными органами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, на карту местности с обозначением на их места и границ почвенных очагов сибирской язвы, для сибиреязвенных захоронений указываются географические координаты. Копии карт хранятся в журналах учета эпизоотических очагов.

Таким образом, вышеуказанными положениями на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации прямо возложена обязанность по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений, следовательно, вопросы по содержанию в надлежащем состоянии сибиреязвенных захоронений, входящие в комплекс мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней, защите населения от болезней, общих для человека и животных, относятся к полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации и являются расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Согласно материалам дела, прокуратурой Ростовской области в ходе проверки исполнения законодательства в сфере окружающей среды и обеспечения экологической безопасности были выявлены 40 бесхозяйственных сибиреязвенных захоронений на территории Ростовской области. 5 ноября 2019 года в целях устранения выявленных нарушений первым заместителя прокурора Ростовской области было внесено представление первому заместителю Губернатора Ростовской области, содержащее указание о нарушениях действующего законодательства, а именно не определены органы государственной власти, ответственные за содержание, обустройство бесхозяйственных сибиреязвенных захоронений; отсутствуют программы по приведению бесхозяйных сибиреязвенных захоронений в соответствии с требованиями ветеринарно-санитарных правил; отсутствуют установленные санитарно-защитные зоны.

Судом апелляционной инстанции обоснованно установлено, что ответчиками по настоящему административному иску являются Правительство Ростовской области и Управление ветеринарии Ростовской области.

Поскольку принимаемые меры прокурорского реагирования в адрес административных ответчиков в ситуации создания реальной угрозы жизни и здоровья населению бесхозяйственными сибиреязвенными захоронениями, явились безрезультатными, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о возложении на Правительство Ростовской области и Управление ветеринарии Ростовской области обязанности устранения выявленных нарушений.

При рассмотрении административного иска судом апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателей, изложенные в кассационных жалобах, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемом судебном акте выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационных жалобах, аналогичными позиции подателей в суде апелляционной инстанций, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены судебного акта не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителями не представлено.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 08 декабря 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 20 апреля 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи В.В. Шелудько Н.В. Усенко

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.