Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 г. по делу N 8а-2381/2022[88а-3919/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Кудриной Я.Г, Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Приморского края Столярова С.А. на решение Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Хасанского района в защиту прав муниципального образования и неопределенного круга лиц к администрации Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края о возложении обязанности обустроить территорию посредством строительства объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потапову Е.Н, поддержавшую кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Хасанского района Приморского края, действуя в интересах муниципального образования Зарубинское городское поселение Хасанского муниципального района и неопределенного круга лиц, обратился в суд к администрации Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края с административным исковым заявлением, уточнив требования которого, просил возложить на администрацию Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края обязанность обустроить территорию, в границах которой расположены сформированные земельные участки, являющиеся смежными, компактно расположенными в границах городского поселения, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что администрацией Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края не исполняются требования части 24 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ), поскольку три массива компактно расположенных на территории городского поселения земельных участков, предоставленных в безвозмездное пользование, не обеспечены объектами инфраструктуры. Бездействие органа местного самоуправления в результате неэффективной реализации полномочий по решению вопросов местного значения нарушает права муниципального образования на пополнение доходной части бюджета вследствие приобретения гражданами указанных участков с собственность или аренду по истечении пяти лет со дня их предоставления, а также права неопределенного круга лиц на освоение и использование земельных участков.

Решением Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления прокурора отказано.

18 февраля 2022 года прокурором Приморского края Столяровым С.А. принесено кассационное представление, поступившее в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 9 марта 2022 года, в котором ставится вопрос об отмене принятых по делу судебных актов и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационном представлении прокурор ссылается на нарушение судами норм процессуального права, выразившееся в непривлечении к участию в деле в качестве административного соответчика органа исполнительной власти Приморского края, поскольку в силу закона содействие в обустройстве территории, на которой расположены земельные участки, предоставленные в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ, оказывают органы местного самоуправления совместно с органами государственной власти регионального и федерального уровней, и оказание такого содействия не должно ставиться в зависимость от усмотрения данных органов. Кроме того, вывод судов об отсутствии у прокурора полномочий на обращение в суд является ошибочным, поскольку состав лиц, которым предоставлены земельные участки на спорной территории, постоянно меняется, объектами инфраструктуры могут пользоваться иные лица, не являющиеся владельцами земельных участков.

Административный ответчик о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещен своевременно и в надлежащей форме, его представитель в судебное заседание не явился, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившегося лица.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав прокурора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами нижестоящих инстанций не допущены нарушения, влекущие отмену принятых по делу судебных актов в кассационном порядке.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом лицу, указанному в статье 1 настоящего Федерального закона (далее - гражданин), на основании его заявления однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности и расположенный на территории одного из указанных в статье 1 настоящего Федерального закона субъектов Российской Федерации (далее - земельный участок), площадь которого не превышает одного гектара.

Положениями части 24 статьи 8 указанного Федерального закона предусмотрено, что в случае, если с двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах населенного пункта или на расстоянии не более двадцати километров от населенного пункта, органы государственной власти, органы местного самоуправления оказывают содействие обустройству территории, в границах которой расположены такие земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что обеспечение инфраструктурой территории, на которой компактно расположены земельные участки, предоставленные в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ, представляет собой поддержку гражданам, с которыми заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, что относится к предмету совместного ведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, при этом оказание содействия обустройству такой территории не является безусловной обязанностью органов местного самоуправления, должно быть экономически обоснованным, и поскольку прокурором не представлено доказательств, что лица, с которыми заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, обращались с заявлениями по вопросу оказания содействия в строительстве объектов инфраструктуры на спорной территории, а также учитывая принятие Национальной программы социально-экономического развития Дальнего Востока на период до 2024 года и на перспективу до 2035 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2020 года N 2464-р, пришли к выводу об отсутствии незаконного бездействия со стороны администрации Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края по исполнению требований части 24 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ.

Кроме того, суды нижестоящих инстанций указали, что у прокурора не имеется оснований для обращения в суд с настоящим иском, поскольку круг лиц, права которых могут нарушаться оспариваемым бездействием, в данном случае определен, этими лицами являются граждане, заключившие договоры безвозмездного пользования земельными участками.

Данные выводы судов основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, а также норм процессуального права и соответствуют обстоятельствам административного дела, установленным на основании исследования представленных сторонами доказательствам, которым судами дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Европейским Судом по правам человека указывалось, что сторонами гражданского разбирательства являются истец и ответчик, имеющие равные права, включая право на юридическую помощь. Поддержка прокуратурой одной из сторон, несомненно, может быть оправданной при определенных обстоятельствах, например, для защиты прав уязвимых групп - детей, инвалидов и так далее, - которые считаются неспособными защитить свои интересы самостоятельно, или когда данным нарушением затронуты многие граждане, или если требуют защиты государственные интересы (пункт 35 постановления Европейского Суда по правам человека от 15 января 2009 года по делу "Менчинская (Menchinskaya) против Российской Федерации").

Защита прав и интересов уязвимых общественных групп, не способных защитить свои права, может быть исключительной причиной вмешательства прокурора.

С учетом изложенных принципов участия в деле лиц, наделенных полномочиями от имени государства надзирать за соблюдением законности, суд правомерно рассмотрел вопрос о наличии у прокурора Хасанского района Приморского края полномочий на обращение в суд с настоящим административным иском.

Как усматривается из административного искового заявления, прокурор Хасанского района Приморского края указал, что оно подается в защиту прав муниципального образования Зарубинское городское поселение Хасанского муниципального района, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц, которые нарушаются в результате бездействия администрации Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края по обустройству территорий, на которых расположены земельные участки, предоставленные в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ. Однако из текста административного искового заявления и его просительной части усматривается, что прокурором полагались нарушенными ответчиком права пользователей конкретных земельных участков.

Таким образом, учитывая, что прокурором фактически заявлены требования по обустройству территорий, на которых расположены земельные участки, предоставленные конкретным гражданам, круг лиц, в защиту которых подано заявление прокурора, является определенным. Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 1 мая 2016 года N 119-ФЗ использование земельного участка осуществляется гражданином, которому он предоставлен в безвозмездное пользование.

При этом из материалов дела не следует, что пользователи земельных участков обращались к прокурору или в орган местного самоуправления с просьбой об оказании содействия в обустройстве территории, в границах которой расположены предоставленные земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, отсутствие которых препятствует фактическому освоению и пользованию земельными участками.

Не может считаться административный иск прокурора поданным в защиту интересов муниципального образования Зарубинское городское поселение Хасанского муниципального района Приморского края, поскольку он заявлен к администрации Зарубинского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края, тогда как административное процессуальное законодательство не допускает совпадения административного истца и административного ответчика в одном лице.

Доводы кассационного представления прокурора о нарушении судом требований процессуального закона в связи с тем, что к участию в деле в качестве административного соответчика не привлечен орган исполнительной власти Приморского края, судебной коллегией кассационного суда отклоняются.

В силу части 4 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

В соответствии с частью 4 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Согласно положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации только административный истец определяет, к кому предъявлять административное исковое заявление (пункт 3 части 2 статьи 125) и в каком объеме требовать от суда защиты (часть 1 статьи 178). Вследствие этого суд обязан разрешить дело по тому административному исковому заявлению, которое предъявлено административным истцом, и только в отношении того ответчика, который указан истцом, за исключением случаев, прямо определенных в законе.

По правилам части 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

Учитывая, что прокурором Хасанского района Приморского края заявлены требования о возложении обязанности исключительно к органу местного самоуправления, основанные на его бездействии при реализации вытекающих из закона полномочий, при этом Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не предусмотрено обязательное участие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по делам рассматриваемой категории, а материалы дела не свидетельствуют о невозможности рассмотрения спора без участия данного органа государственной власти, нарушений положений части 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по делу не усматривается.

Таким образом, поскольку при рассмотрении настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, соответствуют обстоятельствам административного дела, оснований для их отмены по доводам кассационного представления прокурора Приморского края не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Хасанского районного суда Приморского края от 28 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Приморского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу решения.

Председательствующий

Судьи