Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2022 г. по делу N 8а-2389/2022[88а-3754/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шмаковой Е.А. на решение Дальнегорского районного суда Приморского края от 15 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Шмаковой Е.А. к администрации Дальнегорского городского округа о признании решения незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения Шмаковой Е.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Дальнегорского районного суда Приморского края от 15 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года, отказано в удовлетворении административного искового заявления Шмаковой Е.А. к администрации Дальнегорского городского округа Приморского края (далее - Администрация) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство, изложенного в письме от 26 января 2021 года N-АР; возложении на административного ответчика обязанности выдать разрешение на строительство объекта "Гараж-стоянка для хранения легкового автотранспорта" в течение пяти рабочих дней с момента вступления решения суда в законную силу.

9 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Шмаковой Е.А, поданная ею 21 февраля 2022 года через Дальнегорский районный суд Приморского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда и апелляционного определения в связи с допущенным судами неправильным применением норм материального и процессуального права, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Представитель Администрации, которая была извещена о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие представителя административного ответчика.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода нарушения.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов настоящего административного дела, 19 февраля 2019 года между Администрацией и Шмаковой Е.А. на срок до 18 августа 2020 года был заключён договор аренды N 23/19, зарегистрированный в Едином государственном реестре недвижимости 13 марта 2019 года, в отношении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 832 кв. м, категория земель: земли населённых пунктов, виды разрешённого использования: обслуживание автотранспорта, местоположение которого установлено примерно в 164 м. по направлению на северо-восток от ориентира - дома, находящегося за пределами участка (почтовый адрес ориентира: "адрес").

Дополнительным соглашением от 27 июля 2020 года срок договора аренды от 19 февраля 2019 года N был продлён до 18 февраля 2022 года.

В соответствии с градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером N, утверждённым постановлением Администрации от 8 апреля 2019 года N-па, вид его разрешённого использования (обслуживание автотранспорта) предполагает размещение на данном земельном участке постоянных и временных гаражей с несколькими стояночными местами, стоянок (парковок), гаражей, в том числе многоярусных, не указанных в коде 2.7.1 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утверждённого приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540, с возможностью размещения автомобильных моек.

22 июня 2020 года Шмакова Е.А. направила в Администрацию заявление о выдаче разрешения на строительство на арендуемом ею земельном участке объекта капитального строительства - "Гараж - стоянка для хранения легкового автотранспорта в районе "адрес"", по результатам рассмотрения которого административный ответчик отказал в выдаче разрешения на строительство данного объекта письмом от 6 июля 2020 года N-АР.

Вступившим в законную силу решением Дальнегорского районного суда Приморского края от 11 ноября 2020 года по административному делу N 2а-714/2020 отказ Администрации от 6 июля 2020 года N-АР в выдаче административному истцу разрешения на строительство признан незаконным, на административного ответчика возложена обязанность повторного рассмотрения заявления Шмаковой Е.А. от 22 июня 2020 года.

По результатам повторного рассмотрения соответствующего заявления Администрация письмом от 26 января 2021 года за исходящим N 23/21-АР вновь отказала административному истцу в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства - "Гараж - стоянка для хранения легкового автотранспорта в районе "адрес"" на основании части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 9.2, 11.2 Административного регламента предоставления администрацией Дальнегорского городского округа муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", утверждённого постановлением Администрации от 11 марта 2020 года N 244-па, указав на то, что: вид разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 25:03:010301:364 не предусматривает хранение личного автотранспорта, поскольку на данном земельном участке возможно строительство объекта, предусматривающего осуществление производственной деятельности; согласно действующей редакции Правил землепользования и застройки на территории Дальнегорского городского округа, утверждённых решением Думы Дальнегорского городского округа от 26 сентября 2013 года N 137 (далее - Правила землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером 25:03:010301:364 расположен в территориальной производственной зоне объектов V класса санитарной классификации, следовательно, для него автоматически устанавливается санитарно-защитная зона и представленная заявителем проектная документация должна пройти государственную либо негосударственную экспертизу в соответствии со статьёй 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Считая решение Администрации от 26 января 2021 года N 23/21-АР об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта незаконным и нарушающим её права, Шмакова Е.А. обратилась в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень документов, которые застройщик должен приложить к заявлению о выдаче разрешения на строительство, поданному в уполномоченный орган, к числу которых пункт 4 части 7 указанной статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации относит положительное заключение экспертизы проектной документации (в части соответствия проектной документации требованиям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в соответствии с которой осуществляются строительство, реконструкция объекта капитального строительства, в том числе в случае, если данной проектной документацией предусмотрены строительство или реконструкция иных объектов капитального строительства, включая линейные объекты (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьёй 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (пункт 1); проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (пункт 2); выдаёт разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3).

Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведён в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и содержит указание на отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также на несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Применительно к настоящему административному делу в оспариваемом решении Администрацией были приведены как непредоставление Шмаковой Е.А. положительного заключения экспертизы проектной документации, так и невозможность возведения объекта капитального строительства - "Гараж - стоянка для хранения легкового автотранспорта в районе дома N 218 по проспекту 50 лет Октября в г. Дальнегорске, Приморский край" на земельном участке с кадастровым номером 25:03:010301:364 исходя из вида его разрешённого использования.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Дальнегорский районный суд Приморского края и судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда пришли к выводу, что решение Администрации от 26 января 2021 года N 23/21-АР об отказе в выдаче разрешения на строительство принято уполномоченным органом, и нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, данное решение не противоречит. По мнению судов первой и апелляционной инстанций, земельный участок с кадастровым номером N согласно Правилам землепользования и застройки расположен территориальной производственной зоне объектов V класса санитарной классификации (П1-5), где автоматически в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", введённых в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), устанавливается санитарно-защитная зона, в связи с чем в отношении объекта капитального строительства - "Гараж - стоянка для хранения легкового автотранспорта в районе дома "адрес"" необходимо проведение экспертизы проектной документации в соответствии со статьёй 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Также суды пришли к выводу, что вид разрешённого использования указанного земельного участка не допускает строительство на нём заявленного Шмаковой объекта.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 2 и 3 постановления от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

При проверке законности решения, действия (бездействия) в порядке главы 22 КАС РФ суд первой инстанции не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и должен выяснить в полном объёме соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, регулирующих возникшие между сторонами отношения, на основании доказательств, которые обязан представить административный ответчик, а в случае непредставления необходимых доказательств органом, организацией, лицом, наделёнными государственными или иными публичными полномочиями и принявшими оспариваемые решения либо совершившими оспариваемые действия (бездействие), может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе (части 8, 11 и 12 статьи 226 КАС РФ).

По мнению судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, суды первой и апелляционной инстанций приведённые требования не исполнили.

Судами не было учтено, что в силу положений действующего законодательства нахождение земельного участка в пределах санитарно-защитной зоны не может устанавливаться на основании отнесения земельного участка к какой-либо территориальной зоне, определённой муниципальным нормативным правовым актом - Правилами землепользования и застройки.

Так, согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с требованиями указанного Федерального закона вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме (пункт 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Из содержания пунктов 4.2 и 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 следует, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (на основании: предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации; действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; экспертизы проекта санитарно-защитной зоны; оценки риска здоровью населения), а для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (на основании: действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны).

Между тем судами не выяснялся вопрос была ли установлена санитарно-защитная зона в месте расположения земельного участка с кадастровым номером N в указанном выше порядке или нет.

Действительно, действовавший до 12 марта 2022 года пункт 7.1.12. СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 приводил перечень сооружений санитарно-технической, транспортной инфраструктуры, объектов коммунального назначения, спорта, торговли и оказания услуг, относящихся к I, II, III, IV и V классам опасности, однако в материалах дела отсутствуют и судами не истребовалось доказательств того, что "Гараж - стоянка для хранения легкового автотранспорта в районе "адрес" по проспекту 50 лет Октября в "адрес"" относится к объектам V класса опасности.

В свою очередь, вывод судов в обжалуемых судебных актах о том, что земельный участок с кадастровым номером N не может использоваться для строительства заявленного административным истцом объекта, сделан без учёта содержания градостроительного плана данного земельного участка, утверждённого постановлением Администрации от 8 апреля 2019 года N 228-па.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, они привели к принятию незаконных и необоснованных решения и апелляционного определения, в связи с чем, в соответствии с положениями пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ, обжалуемые судебные акты судов первой и апелляционной инстанций подлежат отмене с направлением дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть указанные выше нормы материального и процессуального законодательства, разрешить требования административного истца с учётом необходимости установления и оценки всех приведённых в настоящем кассационном определении обстоятельств.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Дальнегорского районного суда Приморского края от 15 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 13 октября 2021 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Дальнегорский районный суд Приморского края в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи