Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 мая 2022 г. по делу N 8а-2786/2022[88а-3839/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Владивостока на решение Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 13 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 декабря 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению администрации города Владивостока к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю о признании предостережения незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения представителя администрации города Владивостока Васильевой Н.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения относительно кассационной жалобы представителя Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю Каменевой К.Р, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

администрация города Владивостока (далее - Администрация) обратилась в Ленинский районный суд города Владивостока Приморского края с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (далее - ГУ МЧС России по Приморскому краю), в котором просила признать незаконным предостережение начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Владивостоку ГУ МЧС России по Приморскому краю Потоцкого К.Ю. от 14 апреля 2021 года N 50 (далее - Предостережение от 14 апреля 2021 года N 50) о недопустимости эксплуатации после изменения класса функциональной пожарной опасности помещений, расположенных по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Прапорщика Комарова, д. 29, не отвечающих нормативным документам по пожарной безопасности в соответствии с новым классом функциональной пожарной опасности (размещения в жилом многоквартирном доме общественных помещений, которые не имеют отдельных входов, эвакуационных выходов и путей эвакуации, изолированных от жилой части здания).

Решением Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 13 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 декабря 2021 года, в удовлетворении административных искового заявления Администрации было отказано.

21 марта 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная через Ленинский районный суд города Владивостока Приморского края 1 марта 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствием выводов судов обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права, а также о принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Представители заинтересованных лиц - управления муниципальной собственности города Владивостока (далее - УМС г. Владивостока) и муниципального казённого учреждения "Хозяйственное управление администрации города Владивостока" (далее - МКУ "Хозяйственное управление Администрации"), которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 13 сентября 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 декабря 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ организация может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены её права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов организации или на неё незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, нежилое помещение с кадастровым номером 25:28:010001:651, площадью 106 кв. м, расположенное по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Прапорщика Комарова, д. 29, пом. VIII, находится в муниципальной собственности Владивостокского городского округа и на основании распоряжения УМС г. Владивостока от 24 апреля 2017 года N 248/28 передано в оперативное управление МКУ "Хозяйственное управление Администрации", о чём в Едином государственном реестре недвижимости 15 мая 2017 года сделана регистрационная запись N 25:28:010001:651-25/001/2017-8.

Указанное нежилое помещение расположено на первом этаже жилого многоквартирного дома N 29 по ул. Прапорщика Комарова в г. Владивостоке.

По результатам проверки, проведённой отделом надзорной деятельности и профилактической работы по городу Владивостоку ГУ МЧС России по Приморскому краю по обращению гражданина о нарушении требований пожарной безопасности в жилом доме, расположенном по ул. Прапорщика Комарова, д. 29 в г. Владивостоке, начальником указанного отдела ГУ МЧС России по Приморскому краю Потоцким К.Ю. 14 апреля 2021 года административному истцу выдано предостережение N 50 о недопустимости нарушения обязательных требований, в котором указывалось, что в нарушение требований статей 4 и 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ), подпункта "н" пункта 16 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N 1479 (далее - Правила противопожарного режима) и пункта 6.1.14 Свода правил СП 1.13130.2020 "Системы противопожарной защиты. Эвакуационные пути и выходы", утверждённого приказом МЧС России от 19 марта 2020 года N 194 (далее - СП 1.13130.2020), Администрацией допущена эксплуатация после изменения класса функциональной пожарной опасности помещений, расположенных по адресу: Приморский край, г. Владивосток, ул. Прапорщика Комарова, д. 29, не отвечающих нормативным документам по пожарной безопасности в соответствии с новым классом функциональной пожарной опасности (размещения в жилом многоквартирном доме общественных помещений, которые не имеют отдельных входов, эвакуационных выходов и путей эвакуации, изолированных от жилой части здания).

В резолютивной части Предостережения от 14 апреля 2021 года N 50 Администрации предлагалось: принять меры по недопущению размещения общественных помещений, которые не имеют выходов, эвакуационных выходов и путей эвакуации, изолированных от жилой части здания; в течение 90 дней с момента получения предостережения направить в отдел надзорной деятельности и профилактической работы по городу Владивостоку ГУ МЧС России по Приморскому краю письменное уведомление о его исполнении либо возражения.

Считая данное предостережение незаконным и необоснованным, нарушающим его права и охраняемые законом интересы, орган местного самоуправления обратился в суд.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ) под "пожарной безопасностью" понимается состояние защищённости личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры пожарной безопасности.

Статьёй 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ предусмотрено, что ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции, ответственность за нарушение правил противопожарного режима возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях.

Согласно части 2 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении в полном объёме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ).

Из содержания подпункта "н" пункта 16 Правил противопожарного режима следует, что на объектах защиты запрещается эксплуатировать после изменения класса функциональной пожарной опасности здания, сооружения, пожарные отсеки и части здания, а также помещения, не отвечающие нормативным документам по пожарной безопасности в соответствии с новым классом функциональной пожарной опасности.

Пунктом 6.1.14 СП 1.13130.2020 предусмотрено, что помещения общественного назначения должны иметь входы, эвакуационные выходы и пути эвакуации, изолированные от жилой части здания. В зданиях высотой не более 28 м. допускается размещение на верхнем этаже мастерских художников и архитекторов, а также административных (офисных) помещений. При этом с каждого этажа (этажа секции) должно быть предусмотрено не менее двух эвакуационных выходов, а количество людей на этаже (этаже секции) не должно превышать 20 человек. Один из указанных выходов допускается предусматривать в соседнюю секцию (или часть здания, выделенную противопожарными перегородками 1-го типа и имеющую выход на лестничную клетку), в качестве второго эвакуационного выхода должен быть предусмотрен выход на лестничную клетку жилой части здания. При этом сообщение этажа с лестничной клеткой следует предусматривать через тамбур с конструктивным исполнением, аналогичным тамбур-шлюзу 1-го типа.

Частью 2 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ) предусмотрено, что в целях профилактики нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе выдавать предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с частями 5 - 7 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ.

Так, предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований. Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, не может содержать требования предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем сведений и документов, за исключением сведений о принятых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем мерах по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами (часть 6 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ).

Разрешая административный спор, Ленинский районный суд города Владивостока Приморского края и судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда, проанализировав положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ, Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ, Правил противопожарного режима, СП 1.13130.2020, оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, пришли к выводу, что начальник отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Владивостоку ГУ МЧС России по Приморскому краю, в целях предупреждения нарушений требований, предъявляемых к пожарной безопасности общественных помещений, находящихся в муниципальной собственности и размещённых в многоквартирном жилом доме, был вправе выдать Администрации, являющейся исполнительно-распорядительным органом города Владивостока, Предостережение от 14 апреля 2021 года N 50.

По мнению судебной коллегии суда кассационной инстанции, установленные по делу фактические обстоятельства, которые были оценены нижестоящими судебными инстанциями применительно к указанным выше положениям действующего законодательства о пожарной безопасности и о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, подтверждают правомерность вывода о необходимости отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Вопреки доводам кассационной жалобы, передача нежилого помещения с кадастровым номером 25:28:010001:651 в оперативное управление МКУ "Хозяйственное управление Администрации" не исключает обязанности Администрации организовать исполнение требований подпункта "н" пункта 16 Правил противопожарного режима, пункта 6.1.14 СП 1.13130.2020 в отношении объекта недвижимости, находящегося в муниципальной собственности.

В силу пунктов 3 и 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

Пункт 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в том числе, собственники имущества, руководители органов местного самоуправления (статья 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ).

Пунктом 3 части 1 статьи 20, частью 1 статьи 30 Устава города Владивостока, принятого решением Думы города Владивостока от 3 марта 2005 года N 49, определено, что Администрация является исполнительно-распорядительным органом города Владивостока, наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения.

В свою очередь, учреждение и казённое предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества (пункт 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Также необходимо отметить, что оспариваемое предостережение не нарушает прав и законных интересов Администрации, не создаёт препятствий к законному осуществлению прав административного истца, а также не налагает на него какой-либо незаконной обязанности и не привлекает его к ответственности.

Само по себе Предостережение от 14 апреля 2021 года N 50 силой принудительного исполнения не обладает, поскольку фактически преследует цель предупредить орган местного самоуправления, которому оно вносилось, о недопустимости совершения нарушений закона.

Из положений статьи 227 КАС РФ следует, что для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам; нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела не установлена.

Ссылки в кассационной жалобе на то, что жилой дом N 29 по ул. Прапорщика Комарова в г. Владивостоке построен в 1941 году, в связи с чем приведённые в оспариваемом предостережении правовые нормы не подлежат применению, признаются судебной коллегией суда кассационной инстанции несостоятельными, поскольку Администрация не освобождается от обязанности соблюдать действующие нормативные требования о пожарной безопасности при использовании нежилых помещений, находящихся в муниципальной собственности и расположенных в многоквартирных жилых домах.

Иные изложенные в рассматриваемой кассационной жалобе доводы ссылок на нарушения норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, не содержат.

Таким образом, при разрешении дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по административному делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда города Владивостока Приморского края от 13 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 1 декабря 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Владивостока - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи