Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 г. по делу N 8а-4608/2022[88а-7060/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Зеленского А.В, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ЧерепА. А. Ф. на решение Новгородского областного суда от 25 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года по административному делу N 3а-28/2021 по административному исковому заявлению ЧерепА. А. Ф. о признании недействующим Указа Губернатора Новгородской области от 18 мая 2021 года N216 "О внесении изменений в Указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N97".

Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А, выслушав объяснения представителя Губернатора Новгородской области Поморжанского - Авдеева А.А, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Поповой Е.В, полагавшей, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению, судебная коллегия

установила:

6 марта 2020 года Губернатором Новгородской области принят указ N97 "О введении режима повышенной готовности" (далее - Указ N97), пунктом 1 которого предусмотрено введение на территории Новгородской области с 7 марта 2020 года режима повышенной готовности для органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Первоначальный текст нормативного правового акта размещен на официальном интернет - портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 10 марта 2020 года и опубликован в периодическом печатном издании - областная газета "Новгородские ведомости" (деловая пятница) N10 от 13 марта 2020 года.

Изменения и дополнения в первоначальный текст Указа N97 размещены на официальном интернет - портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и опубликованы в газете "Новгородские ведомости".

Пункт 20 Указа N97 (в редакции Указа от 22 марта 2021 года N110) предписывал органам государственной власти Новгородской области, органам местного самоуправления Новгородской области и иным организациям при проведении заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий ограничивать численность присутствующих (не более 75 человек) с обеспечением соблюдения масочного режима и социального дистанцирования.

Письмом Управления Роспотребнадзора по Новгородской области от 18 мая 2021 года N53-00-01/05-3643-2021 на основании анализа эпидемиологической ситуации, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Новгородской области, администрация Губернатора Новгородской области уведомлена о росте заболеваемости относительно предыдущей недели на 11%, в связи с чем предложено рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в пункт 20 Указа N97 и ограничить количество численности присутствующих при проведении заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий с соблюдением масочного режима и социальной дистанции.

Указом Губернатора Новгородской области от 18 мая 2021 года N216 "О внесении изменений в указ Губернатора Новгородской области от 6 марта 2020 года N97" (далее - Указ N216) пункт 20 Указа N97 изложен в новой редакции: "При проведении заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий ограничивать численность присутствующих с обеспечением соблюдения масочного режима и социального дистанцирования:

- органам государственной власти Новгородской области, органам местного самоуправления Новгородской области - не более 50 человек;

- иным организациям, индивидуальным предпринимателям и гражданам - не более 30 человек".

Черепанова А.Ф, обратилась в Новгородский областной суд с требованием о признании недействующим Указа N 216 от 18 мая 2021 года с даты принятия, в связи с выходом за рамки компетенции, процедурными нарушениями и несоответствием актам, обладающим большей юридической силой.

Решением Новгородского областного суда от 25 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Черепановой А.Ф. подана кассационная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов и вынесении нового решения об удовлетворении требований В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судом норм материального права, несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела. Указала, что судами оставлены без внимания обстоятельства того, что в Указе N 216 отсутствует указание на дату вступления ограничений в силу, при этом, сотрудники полиции начали применение положений оспариваемого Указа. Нормативные положения приняты за пределами компетенции Губернатора Новгородской области. Полагает, что органы государственной власти не вправе вводить ограничивающие права и свободы человека правила поведения. В качестве процессуальных нарушений Черепанова А.Ф. указала на то, что судебное заедание в Первом апелляционном суде было проведено без участия ее представителя, поскольку судебное заседание было назначено на дату, в которую ее представитель мог участвовать.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Закон N184-ФЗ) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, которое в силу предписаний Конституции Российской Федерации (части 2 и 5 статьи 76) должно соответствовать действующим федеральным нормам.

В круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Закона N184-ФЗ).

Статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к чрезвычайной ситуации отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Согласно подпунктам "а", "м", "у" пункта 1 статьи 11 указанного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта.

Согласно статьям 2, 4 Областного закона Новгородской области от 6 января 1995 года N9-03 "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области" нормативные правовые акты Губернатора издаются в форме указов, к нормативным правовым актам Новгородской области, в том числе относятся нормативные указы Губернатора.

Губернатором Новгородской области принят Указ от 6 марта 2020 года N97 "О введении режима повышенной готовности", которым на территории области введен режим повышенной готовности.

Официальным опубликованием нормативного правового акта области считается первая публикация его полного текста в газете "Новгородские ведомости" или первое размещение (опубликование) его полного текста на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

В соответствии со статьей 18 Областного закона N9-03, указы Губернатора области вступают в силу со дня их подписания, если в самих указах не установлен иной срок вступления в силу.

Указ N 216 подписан Губернатором Новгородской области 18 мая 2021 года, опубликован на сайте "Официальный интернет-портал правовой информации" www.pravo.gov.ru и вступил в силу 19 мая 2021 года

Суды правомерно пришли к выводу о том, что Указ N216 принят уполномоченным лицом в пределах своей компетенции в надлежащей форме с соблюдением предусмотренной законом процедуры его принятия и с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие.

Незамедлительное ведение в действие Указа N216 не противоречит законодательству, вызвано необходимостью оперативной реакции на обстановку в условиях пандемии, имеет целью своевременное обеспечение безопасности жизни и здоровья населения Новгородской области.

Как установлено судами и следует из материалов дела, оспариваемый нормативный акт разработан в связи с рекомендациями Управления Роспотребнадзора по Новгородской области в целях предотвращения распространения на территории Новгородской области новой коронавирусной инфекции, оснований для проведения оценки регулирующего воздействия у административного ответчика не имелось.

При этом, спорный нормативный правовой акт не вводит полный запрет на проведение заседаний, совещаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий, а только вводит разумные ограничения в условиях пандемии, не исключает возможности участия в данных мероприятий иными способами, кроме личного присутствия. Введенные ограничения пропорциональны сложившейся на дату издания спорного нормативного правового акта эпидемиологической ситуации на территории Новгородской области, распространялись на всех граждан, что не дает административному истцу никакого повода полагать его дискриминационным.

Судебная коллегия также соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что установленные оспариваемым Указом N216 ограничения численности присутствующих при проведении заседаний, слушаний, конференций, семинаров и иных подобных мероприятий носят временный характер, вызванный особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции СОVID-2019. Избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения в качестве ограничительных мер осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно- эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (СОVID-2019) в субъекте Российской Федерации.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации ст 19 августа 2005 года N529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Виду отсутствия противоречия между оспариваемым нормативным правовым актом и законодательством, имеющим большую юридическую силу, отсутствия нарушения права административного истца, административные исковые требования оставлены судом без удовлетворения.

Доводы кассационной жалобы о том, что нормативные положения приняты за пределами компетенции Губернатора Новгородской области получили оценку в суде первой и апелляционной инстанции, правомерно их отклонивших на основании того, что предписаниями Федеральных законов от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 21 декабря 1994 года N68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", от 30 марта 1999 года N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", а также положения Закона Новгородской области от 8 февраля 1996 года N36-03 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" Губернатор области наделен полномочиями: принимать решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил областной территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с абзацем вторым данной статьи; с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Новгородской области или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N68-ФЗ - устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии со статьями 42, 46 Устава Новгородской области Губернатор является высшим должностным лицом области и возглавляет Правительство Новгородской области. Губернатор, как высшее должностное лицо области, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава области и областных законов издает указы. Указы Губернатора, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Новгородской области.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции и второй инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласится у Судебной коллегии Третьего кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

Оснований для отмены судебных актов, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Новгородского областного суда от 25 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года по административному делу N 3а-28/2021 - оставить без изменения, кассационную жалобу ЧерепА. А. Ф. - без удовлетворения.

Решение Новгородского областного суда от 25 июня 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года, кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 апреля 2022 года.

Председательствующий

Судьи