Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 29 марта 2022 г. по делу N 8а-4301/2022[88а-12484/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Монмаря Д.В, Русакова А.Е, с участием прокурора Стрелковского С.Н.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу администрации города Керчи Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 19 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Южное сияние" к Керченскому городскому совету Республики Крым, администрации города Керчи Республики Крым об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ООО "Южное сияние" (далее - Общество) обратилось в Верховный суд Республики Крым с административным иском, в котором с учетом уточнений исковых требований просило признать недействующими с 19 декабря 2019 года, как несоответствующие части 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление N 582):

- пункт 2.2.2 Порядка определения размера арендной платы, цены продажи, платы за сервитут, платы за проведение перераспределения земельных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, утвержденного решением 10-й сессии 2-го созыва Керченского городского совета Республики Крым от 19 декабря 2019 года N "О плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым";

- Приложение N 1 "Ставки арендной платы" к Порядку определения размера арендной платы, цены продажи, платы за сервитут, платы за проведение перераспределения земельных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, утвержденного решением 10-й сессии 2-го созыва Керченского городского совета Республики Крым от 19 декабря 2019 года N, в части установления минимального значения арендной платы за 1 кв. м/год Зmin (строка 111 столбец 5 вышеуказанного Приложения N 1 к Порядку).

В обоснование административного иска Общество указало, что на основании договора аренды земельного участка от 4 декабря 2017 года N б/н административный истец является пользователем земельного участка площадью 127 568 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования - склады (код 6.9). Согласно указанному договору размер арендной платы составляет 3 826 542 рубля 48 копеек в год. Обжалуемым решением муниципалитет самостоятельно ввёл такой показатель как "минимальное значение арендной платы за кв. м в год", что не соответствует части 1 статьи 39.7 ЗК РФ и постановлению N 582. Введение Зmin фактически привело к введению новых правил исчисления платы за землю, ухудшающих положение арендатора, что противоречит законодательству. По мнению административного истца, применение размера арендной платы с использованием показателя Зmin экономически необоснованно, приводит к уравниванию размера арендной платы для земельных участков, имеющих разную кадастровую стоимость, а также разные цели использования, что противоречит положениям федерального законодательства, регулирующего порядок установления размера платы за землю, а также при определении размера аренды нивелирует роль такого показателя, как кадастровая стоимость конкретного земельного участка. Общество считает, что действующим законодательством не предусмотрена возможность установления муниципалитетом самостоятельно твердого размера арендной платы за кв. м. Оспариваемое в части положение не соответствует принципу экономической обоснованности, приводит к уравниванию размера арендной платы для земельных участков, предоставленных для различных целей, имеющих различную кадастровую стоимость. Административный истец полагает, что применение равновесной ставки Зmin нарушает права истца, что подтверждается расчетом истца, а расчет, который производит административный ответчик, не соответствует требованиям действующего законодательства.

Решением Верховного суда Республики Крым от 19 августа 2021 года административный иск удовлетворен. С Керченского городского совета Республики Крым взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 года решение Верховного суда Республики Крым от 19 августа 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 27 января 2022 года, администрация города Керчи Республики Крым (далее - администрация) ставит вопрос об отмене вышеприведенных судебных актов. Указывает, что в административном иске не указано, какие именно права Общества нарушены оспариваемыми положениями. Также ссылается на то, что повторное проведение оценки экономических факторов, влияющих на уровень доходности всех земельных участков, расположенных на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, повлечет за собой значительные финансовые затраты со стороны органа местного самоуправления.

Определением судьи от 14 февраля 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы Общество выражает несогласие с доводами жалобы.

Представители администрации и Керченского городского совета Республики Крым в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав путем использования систем видео-конференц-связи объяснения представителя Общества Парамоновой Т.В, возражавшей против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Стрелковского С.Н, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что в связи с необходимостью разработки новых ставок арендной платы за землю на территории г. Керчи начальником управления имущественных и земельных отношений администрации Василенко Е.А. составлена пояснительная записка к предлагаемым для применения ставкам арендной платы за земельные участки на 2020 год (от 21 октября 2019 года N).

Управлением по правовым вопросам администрации проведена антикоррупционная экспертиза проекта решения Керченского городского совета "О плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым. Согласно Заключению о проведении антикоррупционной экспертизы проекта муниципального нормативного правового акта от 26 ноября 2019 года N в предоставленном проекте решения коррупционные факторы не выявлены.

Согласно информации прокуратуры города Керчи от 19 ноября 2019 года N об изучении проекта решения Керченского городского совета Республики Крым "О плате за земельные участки, находящиеся в собственности городской округ Керчь Республики Крым" в представленном проекте решения коррупционные факторы не выявлены.

9 декабря 2019 года главой администрации в адрес председателя Керченского городского совета Республики Крым направлен согласованный в установленном регламентом порядке проект решения "О плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым" для включения в повестку дня 10 сессии Керченского городского совета 2 созыва (N).

Согласно протоколу пленарного заседания очередной 10-й сессии Керченского городского совета 2 созыва от 19 декабря 2019 года всего депутатских мандатов - 28, избрано депутатов - 28, присутствовали на сессии - 18, присутствовали приглашенные - 17. В процессе проведения сессии депутат Керченского городского совета 2 созыва Еникеев М.А. удалился из зала заседания по производственной необходимости.

В повестку дня под N был включен вопрос "О плате за земельные участки, находящиеся в собственности городской округ Керчь Республики Крым". По данному вопросу докладывал председатель Керченского городского совета Хужина М.В. Голосовали о принятии проекта решения в целом: "за" - 17, "против" - нет, "воздержавшихся" - нет. Решение принято единогласно.

Таким образом, 19 декабря 2019 года Керченским городским советом Республики Крым на 10-й сессии 2-го созыва принято решение N "О плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым", которым утвержден Порядок определения размера арендной платы, цены продажи, платы за сервитут, платы за проведение перераспределения земельных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым (приложение 1) (далее - Порядок определения размера арендной платы).

Пунктом 2 вышеуказанного решения постановлено: "Считать утратившим силу с 1 января 2020 года решение 56-й сессии Керченского городского совета 1-го созыва от 27 октября 2016 года N "О плате за земельные участка, расположенные на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым"".

Пункт 3 Решения N устанавливает, что расчет арендной платы за сервитут, платы за проведение перераспределения земельных участков производится на основании действующей кадастровой оценки земельного участка.

Размер платы, указанный в договорах аренды земельных участков, соглашениях о плате за сервитут, заключенных до вступления в силу данного Порядка, с 1 января 2020 года подлежат перерасчету согласно приложению N (Пункт 4 Решения N).

Согласно пункту 7 Решения N это решение вступает в силу с момента официального опубликования и применяется с 1 января 2020 года.

Приложением N 1 к Порядку определения размера годовой арендной платы за земельные участки установлены ставки арендной платы.

Указанное решение опубликовано в спецвыпуске газеты " "данные изъяты"" от 21 декабря 2019 года N 40 и размещено 19 декабря 2019 года на сайте Керченского городского совета.

В силу статьи 9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, а также статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено данным Федеральным конституционным законом.

Согласно пункту 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 2 ЗК РФ предусмотрено, что на основании и во исполнение данного Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16, частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как следует из подпункта 3 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ, если иное не установлено данным Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Закона Республики Крым от 15 января 2015 года N 66-ЗРК "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений" порядок определения размера арендной платы, цены продажи, платы за сервитут, платы за проведение перераспределения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается органом местного самоуправления - в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции с учетом приведенных норм, а также статей 57, 62 Устава муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, Регламента Керченского городского совета Республики Крым, утвержденного решением 16-й сессии Керченского городского совета Республики Крым 2-го созыва от 19 февраля 2015 года N, судами установлено, что оспариваемый Порядок принят Керченским городским советом Республики Крым в пределах полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме принимаемого нормативного правового акта, порядка его принятия, подписания и официального опубликования. При этом оспариваемые в части положения нормативного правого акта затрагивают права и законные интересы Общества, являющегося арендатором находящегося в муниципальной собственности земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес" с видом разрешенного использования - склады (код 6.9), и плательщиком арендной платы, расчет которой осуществляется в соответствии с поименованным Порядком.

Согласно пунктам 3, 4 решения N расчет арендной платы производится на основании действующей кадастровой стоимости, размер платы, указанный в договорах аренды земельных участков, заключенных до вступления в силу Порядка, с 1 января 2020 года подлежит пересчету согласно Приложению 1.

В соответствии с выписками из ЕГРН в отношении спорного земельного участка внесена кадастровая стоимость, определенная по состоянию на 1 сентября 2016 года, в размере 529 177 918 рублей 75 копеек, по состоянию на 31 июля 2018 года - 127 154 652 рублей. Применение результатов государственной кадастровой оценки земельных участков, расположенных на территории Республики Крым, утвержденных распоряжением Совета министров Республики Крым от 29 ноября 2016 года N определено распоряжением Совета министров Республики Крым от 21 ноября 2019 года N

При таких обстоятельствах суды обоснованно указали, что административный истец является субъектом регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом правоотношений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление N 582.

В связи с тем, что спорный земельный участок находится в муниципальной собственности, то расчет арендной платы должен быть произведен исходя из принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

К числу таких принципов, содержащихся в постановлении N 582, относится принцип экономической обоснованности, который предусматривает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке.

Исходя из указанного принципа, соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т. е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в частности, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Как видно из материалов дела, минимальное значение размера арендной платы за 1 кв. м (3min) в размере 33, 93 рублей для вида разрешенного использования "склады" получено следующим образом:

путем умножения нормативной цены 1 кв. м земель на площадь земельного участка и на 3% получена арендная плата за 1 кв. м, которая в 2019 году составила 32 рубля 54 копейки. Данная сумма проиндексирована на 1, 043 (размер уровня инфляции, установленный Федеральным законом о бюджете на 2019 год), полученное значение составляет 33, 93 - это и есть значение 3min.

Таким образом, минимальное значение арендной платы получено путем индексации значения, установленного постановлением Совета министров Республики Крым от 12 ноября 2014 года N 450 "О плате за земельные участки, которые расположены на территории Республики Крым", признанное утратившим силу постановлением Совета министров Республики Крым от 28 декабря 2019 года N 821 "О порядке определения размера арендной платы, платы за установление сервитута, в том числе публичного, платы за проведение перераспределения земельных участков, размера цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым, и признании утратившим силу постановления Совета министров Республики Крым от 12 ноября 2014 года N 450", вступившим в силу с 1 января 2020 года.

Административным ответчиком в подтверждение экономической обоснованности установленного минимального значения размера арендной платы за 1 кв. м (3min) представлены письменные пояснения с расчетами, в том числе приведенные в апелляционной жалобе, а также пояснительная записка к проекту Порядка.

Между тем экономическое обоснование применения значения (3min), входящего в состав формулы определения годовой арендной платы, отсутствует. Содержание представленного обоснования не позволяет сделать вывод о том, что надлежащим образом проведены анализ и оценка экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Другим принципом определения арендной платы является принцип предельной допустимой простоты расчета арендной платы исходя из кадастровой стоимости земельного участка.

Недействующая нормативная стоимость 1 кв. м земельного участка на 2015 год, умноженная, в том числе, на коэффициент инфляции, рассчитанный с 2016 года, не может свидетельствовать о соблюдении принципа предельной простоты расчета.

Как следует из приведенной в пункте 2.2 Порядка формулы расчета значения арендной платы за 1 кв. м земельного участка, в нем используется показатель кадастровой стоимости земельного участка. Однако оспариваемым пунктом 2.2.2 введена зависимость данного значения арендной платы 1 кв. м от минимального значения размера арендной платы за 1 кв. м (3min), рассчитанного, в частности, исходя из проиндексированной нормативной цены.

Удовлетворяя административные исковые требования и признавая отдельные положения Порядка не действующими, суды пришли к правильному выводу о том, что административный орган не доказал соблюдение принципа экономической обоснованности при введении в состав арендной платы за землю показателя минимального значения арендной платы за 1 кв. м (3min), рассчитанного из значений нормативной денежной оценки земли, применявшейся на территории Республики Крым до 1 января 2020 года. Оспариваемые пункт 2.2.2 Порядка и строка 111 столбец 5 таблицы приложения 1 "ставки арендной платы" в части определения минимального значения размера арендной платы за 1 кв. м (3min) установлены в нарушение принципов, введенных постановлением N 582, в том числе в отсутствие экономического обоснования и предельно допустимой простоты при расчете названного показателя, входящего в состав формулы определения годовой арендной платы.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и второй инстанций.

Доводы кассационной жалобы о том, что в административном иске отсутствует указание на то, какие именно права Общества нарушены оспариваемыми положениями, являются несостоятельными, поскольку, обращаясь в суд с административным иском, Общество исходило из того, что введение 3min и 3max фактически привело к введению новых правил исчисления платы за землю, ухудшающих положение арендатора.

Утверждения жалобы о том, что повторное проведение оценки экономических факторов, влияющих на уровень доходности всех земельных участков, расположенных на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, повлечет за собой значительные финансовые затраты со стороны органа местного самоуправления, на правильность выводов суда не влияют, направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств, которая в силу положений части 3 статьи 329 КАС РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

По существу доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов, сводятся к оспариванию законности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, кассационный суд находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 19 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Керчи Республики Крым - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 12 апреля 2022 года.