Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 мая 2022 г. по делу N 8а-6979/2022[88а-8438/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Конаревой И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Пименова Анатолия Геннадьевича, поданную 15 марта 2022 г, на решение Северского городского суда Томской области от 8 сентября 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 24 декабря 2021 г, по административному делу N 2а-1206/2021 по административному исковому заявлению Пименова Анатолия Геннадьевича о признании недействующей Инструкцию о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27 августа 2013 г. N N, полностью и в части.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э, пояснения представителей ОА "Сибирский химический комбинат" Бирюлина Д.В, войсковой части Ларина С.В, Управления ФСБ России по Томской области Кузнецовой Т.В, возражавших в удовлетворении кассационной жалобы, заключение прокурора Самохиной М.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными,

УСТАНОВИЛА:

совместным приказом мэра ЗАТО Северск, генерального директора Акционерного общества "Сибирский химический комбинат", командира войсковой части N внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации Сибирского регионального командования внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждена и введена в действие Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27 августа 2013 г. N- дсп (далее также - Инструкция), согласованная с Управлением Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Томской области.

Пименов А.Г. обратился в Северский городской суд Томской области с административным исковым заявлением о признании Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27 августа 2013 г. Nдсп недействующей полностью, а также в части пунктов 5.3, 5.5, 6.19 Инструкции.

В обоснование требований указано, что Инструкция утверждена неуполномоченными лицами, неправомерно отнесена к служебной информации ограниченного распространения, в установленном порядке не опубликована, в средствах массовой информации опубликована только выписка из Инструкции. Полагает, что пункты 5.3, 5.5, 6.19 Инструкции противоречат статьям 15, 29 Конституции Российской Федерации, статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 3, 4, 7, 8, 9 Федерального закона от 27 июня 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", части 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297- 1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Решением Северского городского суда Томской области от 8 сентября 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 24 декабря 2021 г, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе Пименов А.Г. ставит вопрос об отмене судебных актов, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права, о принятии нового решения об удовлетворении требований.

В обоснование жалобы указывает на несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела. Настаивает, что полномочиями на утверждение Инструкции мэр ЗАТО Северск, командир войсковой части 3478 ВВ МВД РФ не наделены. В Инструкции не установлена дата опубликования оспариваемого акта, отсутствует подпись, фамилия, должность лица, принявшего Инструкцию. Нет сведений о публикации Инструкции в соответствии с законодательством, вследствие чего он не знал длительное время о применении к нему положений пункта 5.3 Инструкции. Выписка из Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск N от 30 сентября 2013 г. и Инструкция о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27 августа 2013 г. N-дсп имеют различные реквизиты. Полагает, что существование различных наименований одного нормативного правового акта недопустимо, что не получило оценки в суде. Судами не дана оценка доводу о недопустимости отнесения оспариваемой Инструкции к служебной информации ограниченного распространения. Считает необоснованным вывод суда об отсутствии нормативного правового акта большей юридической силы, которому не соответствуют оспариваемые пункты 5.3, 5.5, 6.19 Инструкции. Настаивает, что пункт 5.5. Инструкции непосредственно затрагивает права водителя транспортного средства, а не права часовых КПП, которые должны досматривать тот или иной груз. Указывает, что Инструкция не представлена в материалы дела, вследствие чего он лишен возможности составить кассационную жалобу с учетом необходимых доводов. Судебные акты вынесены без учета судебной практики.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 508 город Северск включен в Перечень закрытых административно-территориальных образований.

В соответствии со статьями 1 и 2 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области (сокращенное наименование - ЗАТО Северск), принятого решением сессии Собрания народных представителей ЗАТО Северск от 12 апреля 2005 г. N 69/1, ЗАТО Северск является городским округом.

Правовой режим закрытого административно-территориального образования, особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании определяются Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Акционерное общество "Сибирский химический комбинат" включен в перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2009 г. N 1311-р. (пункт 31).

Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в соответствии с положениями части 1 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" включает, в частности: установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании; организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

Согласно особенностям организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании, установленным в статье 4 указанного Закона Российской Федерации, органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования участвуют совместно с руководителями организаций и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон (абзац 4 пункта 2).

Обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1).

В соответствии с пунктом 13 "Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693, пропускной режим в контролируемых зонах устанавливается в соответствии с инструкцией, согласованной с территориальным органом федеральной службы безопасности и утверждаемой руководителем объекта, руководителем организации, осуществляющей охрану контролируемой зоны, и руководителем органа местного самоуправления закрытого образования.

Согласно пункту 15 указанного выше Положения, Инструкция о пропускном режиме, в частности, определяет: порядок входа (выхода), въезда (выезда) физических лиц и транспортных средств на территорию закрытого образования и объектов; порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей; перечень должностных лиц, имеющих право выдачи разрешений на соответствующий вид пропуска; порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.

В соответствии с частью 3 статьи 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", а также согласно статье 37 Устава ЗАТО Северск Мэр ЗАТО Северск - Глава закрытого административно-территориального образования возглавляет местную администрацию.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемая Инструкция принята и согласована уполномоченными лицами, в установленном порядке опубликована, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает права административного истца, доказательств, свидетельствующих о применении в отношении административного истца пунктов 5.3 и 5.5 Инструкции, не представлено.

Судебная коллегия, проверяя законность решения в апелляционном порядке, с выводами суда первой инстанции согласилась, указав, что Инструкция принята уполномоченными лицами в пределах компетенции, с соблюдением порядка принятия, введения в действие и обнародования. При этом судебной коллегией принято во внимание, что оспариваемая Инструкция имеет гриф "Для служебного пользования", то есть содержит в себе информацию ограниченного распространения. Выписка из Инструкции в части, не содержащей информацию ограниченного распространения, доведена до сведения граждан в газете "Диалог" N 62 (1235) от 6 декабря 2013 г, Инструкция опубликована на официальных сайтах Администрации ЗАТО Северск - зато-северск.рф. и АО "СХК" http://www.atomsib.ru, т.е. доведена до сведения неопределенного круга лиц, ознакомление с содержанием правовых актов доступно и открыто. В целях доведения до сведения физических лиц, проживающих, работающих и прибывающих в закрытое образование, содержащихся в Инструкции сведений об условиях особого режима функционирования объектов и ответственности за их нарушение данная Инструкция на основании приказа от 30 сентября 2013 г. N 1648дсп/370дсп/7пмДСП в виде выписки из нее опубликована в городском средстве массовой информации и на официальном сайте Администрации ЗАТО Северск. Обжалуемая Инструкция с учетом ее специфики как документа, содержащего сведения для служебного пользования, доведена до сведения лиц, указанных в пункте 5 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными, соответствующими нормам материального права, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию заявителя по спору, не опровергают выводы судов, не подтверждают существенных нарушений норм материального и процессуального права, основаны на неправильном толковании положений законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела, ввиду чего не могут быть приняты во внимание.

Не могут являться основанием для отмены судебных актов доводы кассационной жалобы о применении оспариваемой Инструкции в правоотношениях, участником которых являлся административный истец Пименов А.Г, до момента ее опубликования в период с 7 октября 2013 г. по 6 декабря 2013 г, поскольку указанные обстоятельства в соответствии с требованиями статей 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут являться основанием для удовлетворения требований о признании нормативного акта недействующим.

Доводы кассационной жалобы о нарушении порядка опубликования нормативного акта, а равно доводы о необоснованности отнесения Инструкции к служебной информации ограниченного распространения, являлись предметом судебной оценки в судах первой и апелляционной инстанций, и были обоснованно отклонены. Принимая во внимание, что положения Инструкции устанавливают права и обязанности должностных лиц по обеспечению режима безопасного функционирования объекта, а также порядок организации и обеспечения пропускного режима, в указанной части обоснованно содержание Инструкции отнесено к информации для служебного пользования.

Выводы судов по оценке соответствия оспариваемой Инструкции, актам, имеющим большую юридическую силу, вопреки доводам кассационной жалобы, судами мотивированы, выводы судов основаны на оценке содержания положений Инструкции. Доводы заявителя о несоответствии оспариваемых положений Инструкции актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на их неправильном толковании. Отсутствие Инструкции в материалах дела, исследованной судами непосредственно в судебном заседании, о нарушении судами норм процессуального права, которые могут повлечь отмену судебных актов, не свидетельствует.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обстоятельства, имеющие значение, судами установлены правильно, выводы судов установленным обстоятельствам соответствуют, являются обоснованными. Существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, судами не допущено, доводы кассационной жалобы основаны на ошибочном толковании положений законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела, и не могут служить основанием для отмены судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Пименова А.Г. удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Северского городского суда Томской области от 8 сентября 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 24 декабря 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 мая 2022 г.

Председательствующий:

Судьи: