Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 мая 2022 г. по делу N 8а-7111/2022[88а-8443/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Мишиной И.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Баженова Анатолия Степановича, поданной через суд первой инстанции 18 марта 2022 года, на решение Северского городского суда Томской области от 7 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 26 ноября 2021 года по административному делу N 2а-1212/2021 по административному исковому заявлению Баженова Анатолия Степановича к администрации закрытого административно-территориального образования Северск о признании незаконным отказа в заключении договора купли-продажи.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения административного истца Баженова А.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Баженов А.С. обратился в Северский городской суд Томской области к администрации закрытого административно-территориального образования Северск о признании незаконным решения от 1 апреля 2021 года N об отказе в заключении договора купли-продажи земельного участка, возложении обязанности заключить договор купли-продажи.

В обоснование требований указал, что он обратился с заявлением к административному ответчику о предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", и о направлении проекта договора купли-продажи земельного участка.

Решением, выраженным в письме от 1 апреля 2021 года N, ему отказано в предоставлении земельного участка со ссылкой на положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 6 Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством" на территории городского округа ЗАТО Северск Томской области", утвержденного постановлением Администрации ЗАТО Северск от 28 мая 2018 года N 945.

Считает данный отказ незаконным, поскольку он является собственником нежилого здания, расположенного по адресу: "адрес". Постановлением Главы администрации г. Северска Томской области от 23 февраля 2000 года ему на праве постоянного (бессрочного) пользования выделен земельный участок по указанному адресу. Оспариваемым решением нарушено его право на приобретение земельного участка в собственность, при этом какие-либо ограничения (обременения) в отношении земельного участка отсутствуют.

Решением Северского городского суда Томской области от 7 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 26 ноября 2021 года, в удовлетворении требований административного истца отказано.

В кассационной жалобе Баженов А.С. ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении требований, указывая на нарушение судами норм материального права.

Ссылаясь на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в апелляционном определении от 20 апреля 2016 года N 9-АПГ16-4, настаивает, что имеет право на заключение договора купли-продажи земельного участка как собственник расположенного на нем объекта недвижимости, а доказательств того, что испрашиваемый земельный участок с кадастровым номером N относится к числу земельных участков, ограниченных в обороте, не имеется. Полагает, что судами не учтено, что к землям, изъятым из оборота, относятся не все земли закрытых административно-территориальных образований, а лишь те земельные участки, которые заняты находящимися в федеральной собственности объектами, перечисленными в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Относительно доводов кассационной жалобы администрацией ЗАТО Северск принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судом первой и апелляционной инстанций.

В соответствии со статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Исходя из положений пункта 6 части 2 статьи 39.3 и пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, собственник объекта недвижимости вправе испрашивать в собственность соответствующий земельный участок с целью эксплуатации названного объекта в соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, установленным подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 названного кодекса.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении дела установлено, что с 13 апреля 2000 года Баженов А.С. является собственником нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" "адрес".

На основании постановления Главы администрации ЗАТО Северск Томской области N от 23 февраля 2000 года Баженову А.С. передан в бессрочное (постоянное) пользование земельный участок, площадью 3097 кв. м, для эксплуатации склада, находящегося по адресу: "адрес".

По сведениям Единого государственного реестра недвижимости принадлежащий истцу земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, расположенный по адресу: "адрес", с кадастровым номером N, относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования "для эксплуатации склада N 5; для размещения коммунальных, складских объектов".

12 марта 2021 года Баженов А.С. обратился к мэру ЗАТО Северск с заявлением о заключении договора купли-продажи на указанный земельный участок.

1 апреля 2021 года Баженову А.С. дан ответ о том, что испрашиваемый земельный участок с кадастровым номером N, находящийся в собственности городского округа ЗАТО Северск Томской области, может быть предоставлен только в аренду, поскольку ограничен в обороте ввиду расположения в границах закрытого административно-территориального образования.

Не согласившись с указанным ответом, Баженов А.С. обратился в Северский городской суд Томской области с настоящим административным исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды руководствовались положениями подпункта 6 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, Закона от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", и исходили из отсутствия правовых оснований для заключения договора-купли-продажи на спорный земельный участок, поскольку земельный участок ограничен в обороте и не может быть передан в частную собственность, так как находится в закрытом административно-территориальном образовании.

Выводы судов являются правильными.

Согласно пункту 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Пунктом 4 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в закрытом административно-территориальном образовании устанавливается особый режим использования земель по решению Правительства Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, должны принимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства за пределами закрытого административно-территориального образования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, не указанные в пункте 4 настоящей статьи (пункт 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает перечень земельных участков, изъятых из оборота) в границах закрытых административно-территориальных образований.

Пунктом 5 статьи 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" закреплено, что права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно-территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.

Таким образом, исходя из анализа приведенных правовых положений в их системном единстве, ограничение из оборота определено Земельным кодексом как утвержденные законом условия, при которых земельные участки не могут свободно переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота), а также не могут быть объектом сделок. Земельные участки, указанные в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель либо в зависимости от объекта недвижимости, расположенном на данном земельном участке. При этом предоставление земельных участков, ограниченных в обороте, в частную собственность согласно пункту 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации должно быть прямо предусмотрено федеральным законом.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. N 508 город Северск включен в перечень закрытых административно-территориальных образований.

Правовой статус закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) и особенности местного самоуправления такого образования определены Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее Закон РФ N 3297-1).

В силу пункта 4 статьи 1 Закона РФ N 3297-1 федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, установленных данным Законом.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов ЗАТО включает, в том числе ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (статья 3 Закона РФ N 3297-1).

Пунктом 4 статьи 6 того же Закона, регламентирующей особенности землепользования в ЗАТО, предусмотрено, что особый режим использования земель в ЗАТО устанавливается по решению Правительства Российской Федерации.

На территории ЗАТО Северск предоставление земельных участков в частную собственность граждан осуществляется в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством" на территории городского округа ЗАТО Северск Томской области", утвержденным постановлением администрации ЗАТО Северск от 28 мая 2018 года N 945.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 6 Административного регламента земельные участки на территории городского округа ЗАТО Северск Томской области предоставляются в собственность граждан для целей ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта; для садоводства; для объектов гаражного назначения (индивидуальных гаражных боксов, гаражных боксов в составе гаражно-строительных потребительских обществ).

Согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного суда Российской Федерации от 24 января 2013 г. за N 119-О, положения статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие запрет на приватизацию земельных участков, ограниченных в обороте, обеспечивают использование земли в границах ЗАТО в соответствии с его предназначением и учитывают необходимый баланс конституционно значимых интересов государства и граждан, в связи с чем не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права. В то же время определение территории и границ закрытого административно-территориального образования осуществляется исходя из особого режима безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и объектов, включающего ограничения на въезд, а также ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Таким образом, поскольку испрашиваемый Баженовым А.С. земельный участок расположен в границах города Северска, который в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05 июля 2001 года N 508 является ЗАТО, суды пришли к обоснованному выводу о том, что спорный земельный участок относится к землям, ограниченным в обороте, и не может быть предоставлен в частную собственность, ибо такая возможность не установлена федеральным законом.

Доводы кассатора об обратном основаны на неверном понимании норм материального права.

Вопреки утверждениям автора кассационной жалобы уплата им земельного налога не свидетельствует об отсутствии ограничений в его обороте и о возможности передачи спорного земельного участка в собственность, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. Материалами дела подтверждается, что спорный земельный участок предоставлен Баженову А.С. 13 апреля 2000 года на праве постоянного (бессрочного) пользования, соответственно, данный земельный участок является объектом налогообложения.

Довод кассационной жалобы о том, что спорный земельный участок не является ограниченным в обороте, поскольку нежилое помещение, принадлежащее ему на праве собственности, является складом и не относится к объектам, используемым в ядерной промышленности, что не соответствует целям образования ЗАТО, был предметом оценки судебных инстанций и обоснованно отклонен по мотиву того, что данный земельный участок расположен на территории с определенным статусом (ЗАТО), где установлен особый режим использования земель и не имеет значения целевое назначение земельного участка, за исключением использования для конкретных, указанных в регламенте случаев, к числу которых эксплуатация помещения в качестве складского помещения не отнесена.

Вопреки мнению кассатора отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости информации о каких-либо ограничениях на спорный земельный участок не свидетельствует о том, что данный участок не является ограниченным в обороте, поскольку Порядком ведения Единого государственного реестра, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 года N 943, внесение сведений об ограничениях, установленных федеральными законами и иными нормативными актами, не предусмотрено.

Само по себе наличие в собственности административного истца объекта недвижимости не является достаточным основанием для передачи земельного участка, на котором он расположен, в собственность.

С учетом изложенного выводы суда о том, что спорные земельные участки относятся к землям, ограниченным в обороте, и в соответствии с действующим законодательством не могут быть приватизированы, что свидетельствует о неправомерности заявленных исковых требований и отсутствии оснований для их удовлетворения, следует признать законными и обоснованными.

Кассационной инстанцией не усматривается нарушений применения норм материального и процессуального права, допущенных судами при принятии обжалуемых судебных актов, которые могут служить основанием для их отмены.

Доводы кассационной жалобы подлежат отклонению, как несостоятельные, опровергаемые материалами дела и установленными судом обстоятельствами, а также не основанные на надлежащем толковании норм действующего законодательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Северского городского суда Томской области от 7 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Томского областного суда от 26 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 мая 2022 года.

Председательствующий

Судьи