Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2022 г. по делу N 66а-996/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Артамоновой Т.А, судей Брянцевой Н.В. и Сумбаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД N 05OS0000-01-2021-000279-18 (3а-74/2022) по административному исковому заявлению Аслановой Наргили Амиралиевны к Собранию депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" об оспаривании приложения к генеральному плану города Махачкалы и к Правилам землепользования и застройки города Махачкалы, утвержденных решениями N 9-4, N 9-5 от 26 мая 2016 г. (в части)

по апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 18 марта 2022 г, заслушав доклад судьи Сумбаевой А.В, объяснения представителя административного истца - Алиевой А.А, принимавшей участие посредством видеоконференц-связи при содействии Кировского районного суда города Махачкалы Республики Дагестан, заключение прокурора Кондрашовой И.В,

УСТАНОВИЛА:

Асланова Н.А, являясь лицом, которому на праве пожизненного наследуемого владения принадлежит земельный участок с кадастровым номером 05:40:000028:1147, площадью 35001 +/- 131 кв.м, расположенного относительно ориентира по адресу: Республика Дагестан, город Махачкала, пгт Ленинкент, улица Будаева, дом 46, обратилась в Верховный Суд Республики Дагестан, в котором просила (с учетом уточненных требований):

- признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложения к Генеральному плану города Махачкалы и к Правилам землепользования и застройки города Махачкалы, утвержденным решениями N 9-4 и N 9-5 от 26 мая 2016 г. в части установления четырех функциональных зон (Р2, П4, Ж4, ИТ2) и четырех территориальных зон (СХ2, П4, Ж4, ИТ2) в границах принадлежащего истцу земельного участка с кадастровым номером 05:40:000028:1147;

- о возложении на ответчиков обязанность внести изменения в решения N 9-4 и N 9-5 от 26 мая 2016 г. в отношении принадлежащего истцу земельного участка с кадастровым номером 05:40:000028:1147 единую функциональную и территориальную зону с категорией - земли населенных пунктов, запросив у ответчика Правила землепользования и застройки города Махачкалы, утвержденные решениями N 9-4 и N 9-5 от 26 мая 2016 г, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 05:40:000028:1147 к нескольким функциональным зонам.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 18 марта 2022 г. административные исковые требования удовлетворены частично.

Признано недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Приложение к Генеральному плану развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденному решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-4 от 26 мая 2016 г, в части установления четырех функциональных зон (Р2, П4, Ж4, ИТ2) в границах земельного участка с кадастровым номером 05:40:000028:1147, площадью 3, 5 Га из земель населенных пунктов, расположенного по адресу: город Махачкала, пгт Ленинкент, винсовхоз имени Ленина.

Признано недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Приложение к Правилам землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденным решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-5 от 26 мая 2016 г. в части установления четырех территориальных зон (СХ2, П4, Ж4, ИТ2) в границах земельного участка с кадастровым номером 05:40:000028:1147, площадью 3, 5 Га из земель населенных пунктов, расположенного по адресу: город Махачкала, пгт Ленинкент, винсовхоз имени Ленина.

На Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные недействующими в части; судебные расходы в размере 300 рублей взысканы в пользу Аслановой Н.А. с Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала"; в удовлетворении заявления в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит отменить обжалуемый судебный акт в полном объеме и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе выражено несогласие с выводами суда первой инстанции о том, что корректировка Правил землепользования и застройки в части приведения земельного участка истца в границы одной территориальной зоны противоречит требованиям Генерального плана города Махачкалы; со ссылкой на часть 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки приведены доводы о том, что действие Правил землепользования и застройки не распространяется на градостроительные планы земельных участков, выданные до вступления в силу настоящих Правил землепользования и застройки (истец выбрал неверный способ защиты права); оспариваемым решением суд необоснованно не возложил на администрацию города Махачкалы либо на ее структурные подразделения обязанность по подготовке и представлению на рассмотрение Собрания депутатов в установленном порядке проектов нормативных правовых актов, заменяющих правовые акты, которые признаны недействующими в части.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Алиева А.А. против доводов апелляционной жалобы Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возражала, просила судебную коллегию оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Выступившая с заключением по делу прокурор Кондрашова И.В. указала на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта, на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. Информация о движении дела, дате и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на официальном сайте Третьего апелляционного суда общей юрисдикции (3ap.sudrf.ru).

Поскольку неявка лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не является препятствием к рассмотрению дела, судебная коллегия, руководствуясь частью 2 статьи 306, частью 1 статьи 307, частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 49 Закона Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе муниципальных образований Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан" муниципальное образование "город Махачкала" является городским округом с внутригородским делением.

Как установлено судом, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются. Процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов была предметом проверки в рамках дела УИД N 05OS0000-01-2019-000214-84 (3а-197/2019) и в силу разъяснений, содержащихся в абзаце 7 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Судом установлено и следует из материалов административного дела, что административному истцу на праве пожизненного наследуемого владения принадлежит земельный участок с кадастровым номером 05:40:000028:1147, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для организации крестьянского (фермерского) хозяйства "звезда", для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана, являющейся приложением к Решению N 9-4, данный земельный участок отнесен к четырем функциональным зонам: зоне индивидуальной жилой застройки (1-3 этажа) (Ж4), зоне многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки (П4), зоне озелененных территорий (Р2), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2).

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, являющейся приложением к Решению N 9-5, в границах принадлежащего истцу земельного участка расположены следующие территориальные зоны: зона индивидуальной жилой застройки (1-3 этажа) (Ж4), зона многофункционального назначения с преобладанием производственной и коммунальной застройки (П4), зона сельскохозяйственного использования (СХ2), зона объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2).

Границы приведенных функциональных и территориальных зон в пределах указанного земельного участка совпадают.

Разрешая настоящее административное дело, суд правильно пришел к выводу об обоснованности заявленных Аслановой Н.А. требований, поскольку оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных функциональных и территориальных зон противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ).

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 05:40:000028:1147 не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

При этом, согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статей 34 и 35 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к одной из установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом в части нахождения этого земельного участка в нескольких функциональных зонах, то в этой части оспариваемые положения Генерального плана не могут быть признаны соответствующими нормам, имеющим большую юридическую силу.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций. Нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не должен подлежать применению для регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

В целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе и административного истца, исключения недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, выявленной в связи с признанием нормативных правовых актов не действующими в части, вопреки доводам апелляционной жалобы судом правомерно возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части, именно на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", как на представительный орган, принявший оспариваемые нормативные правовые акты, что полностью соответствует положениям части 4 статьи 216 КАС РФ.

Довод о том, что на административного истца не распространяются правила землепользования и застройки, не опровергает вывод суда о противоречии оспариваемых в части нормативных актов нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу; данное суждение не может служить основанием для отказа в удовлетворении административного иска, поскольку сохранение действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности правового режима земельного участка, что ограничивает административного истца в возможности использовать его по назначению в соответствии с видом разрешенного использования.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 18 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение в полном объеме изготовлено 06 июня 2022 г.

Председательствующий

Судьи