Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 г. по делу N 66а-674/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Чесноковой М.Д, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-14/2022 по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия к правительству Республики Хакасия о признании недействующим в части нормативного правового акта с апелляционной жалобой административного ответчика правительства Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 08 февраля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, возражения представителя прокуратуры Республики Хакасия прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

правительством Республики Хакасия 13 марта 2020 года принято постановление N 102 "О введении на территории Республики Хакасия режима повышенной готовности и реализации дополнительных мер по защите населения на территории от чрезвычайных ситуаций" (далее - Постановление N 102).

В указанный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения. Тексты постановления и внесенных в него изменений опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацев 1, 7-10 пункта 4 Постановления N 102 (в редакции от 10 декабря 2021 года).

В обоснование административного иска указано, что требование абзаца 1 пункта 4 о вакцинации 80 и более процентов работников от фактической численности работников, как условие получения паспорта коллективного иммунитета, является коррупциогенным фактором, поскольку предусматривает завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, выразившиеся в установлении трудновыполнимых требований к организациям. С учетом содержания абзаца 2 подпункта 2 пункта 3, абзаца 2 подпункта 3 пункта 3 Постановления N 102 оформление паспорта коллективного иммунитета является обязанностью, а не правом юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, желающих осуществлять приносящую доход деятельность. При этом граждане, имеющие медицинские противопоказания к вакцинации, не берутся в расчет процента привитости, который ведется от фактической численности работников. Нарушение требований о достижении требуемого процентного соотношения работников, прошедших вакцинацию против COVID-19, необходимого для оформления паспорта коллективного иммунитета, и о достоверности сведений, включаемых в паспорт, согласно абзацу 5 пункта 4 Постановления N 102 влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Абзацы 7-10 пункта 4 Постановления N 102 противоречат федеральному законодательству и содержат коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.

Коррупциогенный факторы в качестве негативных последствий могут повлечь нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на осуществление законной предпринимательской деятельности в условиях введения режима повышенной готовности на территории Республики Хакасия.

Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 08 февраля 2022 года принят отказ прокурора Республики Хакасия от административного искового заявления в части признания недействующими абзацев 7-10 пункта 4 Постановления N 102, производство по делу в указанной части прекращено.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 08 февраля 2022 года абзац 1 пункта 4 постановления правительства Республики Хакасия от 13 марта 2020 года N 102 "О введении на территории Республики Хакасия режима повышенной готовности и реализации дополнительных мер по защите населения на территории от чрезвычайных ситуаций" (в редакции от 10 декабря 2021 года) признан не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе правительство Республики Хакасия, считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование жалобы указано, что вопреки выводам суда при принятии пункта 4 Постановления N 102 правительство Республики Хакасия не вышло за пределы своей компетенции, поскольку оно не определяло категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации. В данном пункте содержится правила поведения, установленные для отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, устанавливающие особенности их функционирования в рамках введенного приостановления деятельности. Такое ограничение деятельности не является наказанием за не достижение уровня коллективного иммунитета. Наоборот, главную роль в данной связке играет приостановление деятельности, а наличие паспорта коллективного иммунитета - это лишь условие, необходимое для осуществления деятельности в рамках введенного ограничения. При этом, поскольку в Республике Хакасия созданы все условия для массовой бесплатной вакцинации населения от новой короновирусной инфекции, а осуществление деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, работники которых не вакцинированы от новой короновирусной инфекции, будет способствовать дальнейшему ее распространению, в данном случаев в пункте 4 оспариваемого нормативного правового акта отсутствует какой-либо коррупциогенный фактор, связанный с наличием невыполнимых или избыточных требований.

Вывод суда о том, что пунктом 3 постановления Главного государственного санитарного врача по Республике Хакасия от 27 июня 2021 года N 8 установлено, что пункт 1 данного постановления не распространяется на лиц, имеющих противопоказания к профилактической прививке против новой короновирусной инфекции не имеет отношения к обстоятельствам дела, поскольку пункт 1 этого постановления устанавливает категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации, а уровень вакцинации 80 % установлен в пункте 2 данного постановления, для которого исключений в виде лиц, имеющих медицинский отвод не установлено.

Выводы суда первой инстанции о том, что федеральным законодательством не представлено право приостанавливать деятельность физических лиц в связи с распространением новой короновирусной инфекции являются необоснованными. Согласно действующему законодательству реализацию товаров, выполнение работ и оказание услуг потребителям осуществляют юридические лица и индивидуальные предприниматели, а не физические лица. В связи с чем, подпунктом 2 пункта 3 оспариваемого Постановления N 102 во взаимосвязи с пунктом 4 ограничена деятельность не физических лиц, а проведение мероприятий.

По мнению апеллянта, оспариваемое постановление не относится к сфере нормативных правовых актов, определенных частью 2 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", по которым антикоррупционную экспертизу вправе проводить прокуроры. При этом, согласно части 1 статьи 3 указанного закона суды не наделены полномочиями на самостоятельное проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратурой Республики Хакасия, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Разрешая спор, суд первой инстанции верно исходил из того, что в соответствие с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ) предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации - обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (статья 1, подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а", "м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе, направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Подпунктом "в" пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ установлено, что региональный уровень реагирования вводится решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при возникновении чрезвычайной ситуации регионального или межмуниципального характера и привлечении к ее ликвидации сил и средств организаций, органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, городского округа и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

В связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 Указа Президента Российский Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" реализуется комплекс ограничительных и иных мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе устанавливается особый порядок деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 Указа Президента Российский Федерации от 11 мая 2020 года N 316 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, предписано обеспечить приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу 4 части 1 статьи 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится, в частности введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Частью 1 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ определено, что ограничительные мероприятия (карантин) вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

В соответствии с частью 2 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор" установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 июля 2012 года N 728 (далее - Положение), территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия (далее - Управление), осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

В соответствии с пунктами 8.1, 8.5 Положения Управление осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в том числе готовит предложения о введении и об отмене на территории Республики Хакасия ограничительных мероприятий (карантина) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Пунктом 8.34.3 Положения установлено, что с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности должностные лица Управления имеют право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений, в том числе при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о: проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям; введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах.

Таким образом, как верно указано в обжалуемом судебном акте, из смысла приведенных норм в их системном толковании следует, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимает решение о введении тех или иных ограничительных мероприятий не произвольно, а с учетом рекомендаций территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В соответствии с оспариваемым абзацем первым пункта 4 Постановления N 102 юридические лица, индивидуальные предприниматели, у которых 80 и более процентов работников (от фактической численности работников) прошли вакцинацию против новой коронавирусной инфекции (COVID-19), вправе оформить паспорта коллективного иммунитета к новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемая норма принята без учета мнения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия, выраженного в письмах от 05 октября, 13 октября, 25 октября 2021 года, в которых Правительство Республики Хакасия было проинформировано о складывающейся в республике эпидемиологической ситуации, негативной динамике распространения COVID-19, отсутствии показаний для послабления действующих ограничений. Правительству Республики Хакасия было предложено сохранить ранее введенные ограничительные мероприятия и продлить их действие, а также отменить пункт 4 Постановления N 102.

Согласно статье 35 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ профилактические прививки проводятся гражданам в соответствии с законодательством Российской Федерации для предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (далее - Федеральный закон от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ) решения о проведении профилактических прививок по эпидемическим показаниям принимают главный государственный санитарный врач Российской Федерации, главные государственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации.

Пунктом 6 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ установлено, что главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям.

Вакцинация является одним из видов медицинского вмешательства (пункт 5 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статья 1 Федерального закона от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 11 Федерального закона от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ ограничением к проведению профилактической вакцинации является наличие у работника медицинских противопоказаний.

27 июня 2021 года Главным государственным санитарным врачом по Республике Хакасия принято Постановление N 8 "О проведении профилактических прививок против коронавирусной инфекции, вызываемой вирусом SARS-CoV-2, отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям" (далее - Постановление N 8), в пункте 1 которого определены категории (группы) граждан, работающих на основании трудового договора, гражданско-правового договора в организациях, у индивидуальных предпринимателей, осуществляющих определенные виды деятельности, и подлежащих обязательной вакцинации.

Пунктом 2.2 Постановления N 8 определена нижняя граница охвата профилактическими прививками (не менее 80% от общей численности работников/сотрудников).

В силу пункта 3 Постановления N 8 пункт 1 настоящего Постановления не распространяется на лиц, имеющих противопоказания к профилактической прививке против новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Статьей 11 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению.

За нарушение положений Постановления N 8 наступает административная ответственность по статье 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с Приложением 4 к Постановлению N 102 паспорта коллективного иммунитета заполняются на каждый объект осуществления экономической деятельности.

С учетом содержания абзацев первого и второго подпункта 2 пункта 3 Постановления N 102 паспорт коллективного иммунитета, оформленный с соблюдением правил, установленных пунктом 4 настоящего постановления, является единственным основанием для проведения мероприятий, реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг (кроме мероприятий, товаров, работ, услуг, проведение, продажа, выполнение и оказание которых соответственно не были приостановлены) юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, чья деятельность была приостановлена.

Как обоснованно отмечено в обжалуемом судебном акте, в сложившейся ситуации отсутствуют понятные, простые и исполнимые правила поведения, поскольку юридические лица и индивидуальные предприниматели, исполнившие требования, изложенные в Постановлении N 8, не обязаны оформлять какие-либо иные документы для подтверждения права продолжить работу, также как и выполнение ими требований абзаца первого пункта 4 Постановления N 102 не может служить основанием для невыполнения требований Постановления N 8.

В этой связи суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что у Правительства Республики Хакасия отсутствовали полномочия на принятие оспариваемого положения, поскольку вопросы вакцинации находятся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальных органов.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом судебной оценки, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Не влияет на законность принятого судебного акта и утверждение апеллянта об отсутствии у прокуратуры права на проведение антикоррупционной экспертизы Постановления N 102, поскольку прокурор Республики Хакасия при обращении в суд с настоящим административным иском об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта, в том числе по причине выявления в них коррупциогенных факторов, не вышел за пределы своих полномочий.

Таким образом, апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебном акте.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 08 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Республики Хакасия - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Верховный Суд Республики Хакасия.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 мая 2022 года