Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 мая 2022 г. по делу N 66а-1192/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Савинова К.А.

при секретаре Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шинкевич О.И. к Думе городского округа Самара об оспаривании нормативно правового акта в части по апелляционным жалобам Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара на решение Самарского областного суда от 7 февраля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения представителя административного истца "данные изъяты" заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N539 утвержден Генеральный план городского округа Самары (далее также - Генплан). Указанное решение официально опубликовано в издании "Самарская Газета", N59(3852) 3 апреля 2008 года (карты и схемы), N64(3857) 10 апреля 2008 года.

Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 внесены изменения в решение Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самары". Указанное решение официально опубликовано в издании "Самарской Газете" N 29 (4806) 18 февраля 2012 года.

Шинкевич О.И. обратилась в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, просила: признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером "Номер", расположенного по адресу: "Адрес" и в границах земельного участка с кадастровым номером "Номер", расположенного по адресу: "Адрес"

В обоснование заявленных требований указывается, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером "Номер" расположенного по адресу: "Адрес" и фактически использует земельный участок с кадастровым номером "Номер", расположенный по адресу: "Адрес". Участки представляют собой единое землепользование.

Участок с кадастровым номером "Номер" расположен в территориальной зоне Р-1 (зона центра рекреационных территорий), при этом на часть участка действие градостроительного регламента не распространяется, в связи с нахождением части земельного участка в границах красных линий.

Участок с кадастровым номером "Номер" расположен в территориальной зоне Р-1 (зона центра рекреационных территорий), при этом весь земельный участок находится в границах красных линий.

Установление красных линий нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку лишает ее возможности осуществить перераспределение земельных участков, а также реализовать надлежащим образом свои права на земельный участок с кадастровым номером "Номер"

Решением Самарского областного суда от 7 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером "Номер", расположенного по адресу: "Адрес". В удовлетворении остальной части заявленных требований Шинкевич О.И. отказано.

В апелляционной жалобе Дума городского округа Самара (далее также Дума) просит отменить решение суда в части, в которой исковые требования удовлетворены и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Заявитель жалобы считает, что суд, руководствуясь при вынесении оспариваемого решения статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ), нарушил нормы материального права, применив норму закона не подлежащую применению, при этом судом не были учтены подлежащие в данном случае применению нормы статей 2 и 9 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие ГрК РФ; вывод суда первой инстанции о том, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, не обоснован. Дума полагает, что ссылка суда первой инстанции на Порядок также является необоснованной. Кроме того, истец вправе уточнить границы спорного земельного участка в установленном законом порядке, однако, истец в административном порядке с соответствующим заявлением в Департамент градостроительства городского округа Самара не обращался.

В апелляционной жалобе Департамент градостроительства городского округа Самара (далее также Департамент) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Департамент считает, что красные линии установлены правомерно, поскольку земельный участок, принадлежащий административному истцу, был поставлен на кадастровый учет 11 марта 2016 года, то есть после утверждения Генерального плана городского округа Самара. Кроме того, материалы дела не содержат доказательств каких-либо предпринятых заявителем действий, следовательно, нарушение прав является предположительным, материалы дела также не содержат доказательств того, что административный истец обращался в уполномоченные органы с целью перераспределения земельных участков, и ему в этом было отказано. Таким образом, совокупность условий для обжалования нормативного правового акта отсутствует, оспариваемый нормативный правовой акт является законным и не нарушает права административного истца.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвующим в деле прокурором и административным истцом представлены возражения, в которых они просят решение Самарского областного суда от 7 февраля 2022 года оставить без изменения.

Представитель административного истца "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонил, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана относилось к вопросам местного самоуправления поселения, утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

С учетом изложенного, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченными органами в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривается участниками процесса.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя частично заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий. При этом суд первой инстанции не принял, как не имеющие юридического значения для правильного разрешения возникшего спора, доводы административного ответчика об определении красных линий Генеральным планом г. Куйбышева в 1987 году, постановки на кадастровый учет земельного участка с кадастровым номером "Номер" позже утверждения красных линий.

Отказывая в удовлетворении остальной части заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Шинкевич О.И. в нарушение пункта 1 части 8 статьи 213 КАС РФ не представлено доказательств нарушения ее прав, свобод и законных интересов, поскольку тот факт, что административный истец фактически занимает и использует земельный участок с кадастровым номером "Номер" а также имеет намерение перераспределить его путем присоединения к принадлежащему ей земельному участку, в силу действующего правового регулирования не влечет за собой возникновение у нее каких-либо вещных или обязательственных прав на него и не изменяет его целевое назначение.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Из материалов дела следует, что на основании Постановления N864 от 19 июня 1997 года "данные изъяты" в собственность был предоставлен земельный участок площадью 200 кв. м по адресу: "Адрес"

В дальнейшем, на основании статьи 14 Федерального закона "О ветеранах" постановлением Главы г. Самары от 30 декабря 2004 N 4774 "данные изъяты" был предоставлен смежный земельный участок площадью 253, 1 кв.м. из них 213 кв.м в собственность, и 40.1 в аренду сроком на 5 лет без права выкупа.

На основании данного постановления Комитетом по управлению Имуществом г. Самары с "данные изъяты" заключен договор аренды земельного участка от 26.05.2005 N 021712з. Земельный участок площадью 40, 10 кв.м был предоставлен в аренду под приусадебное хозяйство без права выкупа и запретом на возведение капитальных строений и сооружений. На кадастровый учет земельный участок поставлен площадью 40 кв.м 07.04.2005.

В настоящее время собственником земельного участка с кадастровым номером "Номер", площадью 413 кв.м, расположенного по адресу: "Адрес", является Шинкевич О.И, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости. Указанный участок расположен в территориальной зоне Р-1 (зона центра рекреационных территорий), при этом на часть участка действие градостроительного регламента не распространяется, в связи с нахождением части земельного участка в границах красных линий. Также Шинкевич О.И. занимает земельный участок с кадастровым номером "Номер" без наличия на него правоустанавливающих документов.

При таких обстоятельствах Шинкевич О.И. является надлежащим административным истцом. При обращении за судебной защитой, последняя полагала, что определенные Генпланом красные линии не соответствует действующему законодательству, что в свою очередь, препятствует Шинкевич О.И. в возможности осуществить перераспределение земельных участков, а также реализовать надлежащим образом свои права на земельный участок с кадастровым номером "Номер"

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Как усматривается из материалов дела, Генеральный план включает, среди прочего, схему N5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", на которой отображены красные линии застройки. Данная схема с отображением красных линий включена в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181.

Довод апелляционных жалоб о соответствии названной схемы градостроительному законодательству, действовавшему на указанную дату, отклоняются судебной коллегией как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства в силу следующего.

В пункте 11 статьи 1 ГрК РФ в редакции, действовавшей на 7 февраля 2012 года, красные линии определены как линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).

Наряду с этим пунктом 2 части 3, частью 5 статьи 23 ГрК РФ в указанной редакции предусмотрено, что генеральный план содержит в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На указанных картах отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Таким образом, названные нормы, действовавшие в период внесения изменений в Генеральный план решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N181, не предусматривали отображения в генеральном плане красных линий застройки.

Градостроительным законодательством, действовавшим в 2012 года, допускалась возможность нанесения на карты генерального плана красных линий только при их детальной разработке в соответствующих документах.

Изложенные выводы, вопреки доводам апелляционных жалоб, согласуются и с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на дату вынесения судом решения.

Так, как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 ГрК РФ, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3, 5 статьи 23 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статья 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Из анализа приведенных выше положений ГрК РФ следует вывод, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N242-0, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

Доводы апелляционных жалоб в части постановки на кадастровый учет объекта недвижимости административного истца после утверждения оспариваемого Генплана и определении спорных красных линий Генеральным планом г. Куйбышева в 1987 году, повторяют правовую позицию заявителей жалоб при рассмотрении спора по существу, получивших надлежащую правовую оценку, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, для чего судебная коллегия оснований не находит.

Способ защиты нарушенного права является исключительной прерогативой лица, чьё право нарушено, в связи с чем наличие возможности обращения в административный орган, не лишает административного истца возможности обратится за судебной защитой, обязательной досудебной процедуры разрешения споров данной категории не предусмотрено.

Судебные акты, на которые ссылаются заявители жалобы, преюдициального значения для возникшего спора не имеют.

Наличие у органов местного самоуправления права изменять месторасположения красных линий, а также иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда в оставшейся части по доводам жалобы, а также для выхода за пределы указанных доводов не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 7 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы городского округа Самара, Департамента градостроительства городского округа Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 мая 2022 года

Председательствующий

Судьи