Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 июня 2022 г. по делу N 8а-7271/2022[88а-8629/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Зариповой Ю.С, Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Администрации города Мегиона, закрытого акционерного общества "Мегионгорстрой" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 01 февраля 2022 года по административному делу N 2а-756/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Макси+" о признании недействующим нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, поддержавших доводы кассационных жалоб представителя Администрации города Мегиона Ивановой М.С, представителей ЗАО "Мегионгорстрой" Анисян А.Б, Добровольской Е.В, возражения на доводы кассационных жалоб представителя административного истца Малышева А.С, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей апелляционное определение подлежащим отмене в части прекращения производства по делу, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Администрации города Мегиона от 20 апреля 2018 года N775 утвержден проект планировки и проект межевания территории части северо-западной промзоны, территории, прилегающей к северо-западной промзоне и ограниченной улицами Губкина - проспект Победы - Балочный проезд, а также части территории северо-восточной промзоны, ограниченной улицами А.М. Кузьмина-Транспортная города Мегиона.

Постановлением Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 "Об утверждении проекта внесения изменений в проект межевания территории части северо-западной промзоны города Мегиона" утверждён Проект внесения изменений в проект межевания территории части северо-западной промзоны города Мегиона, утверждённый постановлением администрации города Мегиона от 20 апреля 2018 года N775 (далее - постановление N2602).

ООО "Макси+" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании постановления N2602 недействующим в полном объеме.

Требования административный истец мотивировал тем, что постановление N2602 ограничивает его права как собственника нежилого здания с кадастровым номером: "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты" поскольку в результате раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", на котором расположена часть вышеуказанного нежилого здания, образован в том числе земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 389 м?, под объект торговли. Площадь земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" недостаточна для эксплуатации и обслуживания здания, граница данного земельного участка от стены здания, смежная с земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты", установлена с нарушением требований градостроительных регламентов.

Ссылается на нарушение процедуры принятия постановления N2602 (в части не проведения публичных слушаний), а также на его противоречие части 4 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации.

Определением Мегионского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 20 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 30 июня 2020 года, производство по административному исковому заявлению ООО "Макси+" прекращено.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2020 года определение городского суда от 20 марта 2020 года и апелляционное определение окружного суда от 30 июня 2020 года отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Мегионского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 27 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 30 марта 2021 года, требования ООО "Макси+" удовлетворены: суд признал постановление Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 недействующим со дня его принятия.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2021 года решение городского суда от 27 ноября 2020 года и апелляционное определение окружного суда от 30 марта 2021 года отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Мегионского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 14 октября 2021 года административный иск оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 01 февраля 2022 года решение суда отменено, принято новое решение которым постановление Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 признано недействующим со дня принятия в части образования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и смежных с ним земельных участков, сформированных в результате раздела ранее существовавшего земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"; в остальной части производство по делу прекращено. С Администрации города Мегиона в пользу ООО "Макси+" взысканы расходы на уплату государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

В поданной 13 апреля 2022 года, 18 апреля 2022 года кассационных жалобах, дополнениях к кассационной жалобе от 18 апреля 2022 года Администрация города Мегиона, заинтересованное лицо ЗАО "Мегионгорстрой", соответственно, просят отменить апелляционное определение как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права и оставить в силе решение суда первой инстанции.

ООО "Макси+" представило письменные возражения на доводы кассационных жалоб.

Проверив материалы дела, доводы кассационных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении дела установлено, что ООО "Макси+" является собственником нежилого здания (теплый склад), общей площадью 690, 1 м?, кадастровый номер "данные изъяты" расположенного по адресу: "данные изъяты"

Согласно пункту 1.3 договора купли-продажи от 13 июля 2016 года вышеуказанный объект недвижимости расположен на двух земельных участках: земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 7 603 м?, предоставленном на дату заключения договора ЗАО "Мегионгорстрой" по договору аренды N "данные изъяты" от "данные изъяты" года; земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 385 м?, предоставленном на дату заключения договора ЗАО "Мегионгорстрой" по договору аренды N "данные изъяты" от "данные изъяты" года.

Постановлением N2602 земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" разделен на 4 земельных участка: ЗУ1 площадью 3 914 м?, ЗУ2 площадью 2 936 м?, ЗУ3 площадью 389 м?, ЗУ4 площадью 364 м?, которые поставлены на государственный кадастровый учет под номерами "данные изъяты"

В результате раздела земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" объект недвижимости с кадастровым номером "данные изъяты" расположен на 2 земельных участках: с кадастровым номером "данные изъяты" и с кадастровым номером "данные изъяты", границы которого не затрагивались изменениями в проект межевания.

Право пользования ООО "Макси+" на вышеуказанные земельные участки не оформлено, договор аренды не заключался.

Право собственности на земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" зарегистрировано за ЗАО "Мегионгорстрой" 09 апреля 2019 года.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции исходил из того, что постановление Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 принято с соблюдением порядка принятия и введения в действие, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 12 статьи 43, частями 5, 5.2 статьи 46 Градостроительного кодекса Российско й Федерации (далее - ГрК РФ), пришел к выводу, что постановление принято с нарушением процедуры, предусматривающей обязательное проведение публичных слушаний по проекту, противоречит нормативным правым актам, имеющим большую юридическую силу вследствие нарушения требований о минимальном отступе от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения объекта (3 м) и нарушения требований части 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, поэтому признал его недействующим с момента принятия в той мере, в какой оно распространяется на ООО "Макси+", прекратив производство по административному делу в остальной части.

Судами установлено и не оспаривается административным ответчиком, что при внесении изменений в постановление Администрации города Мегиона от 20 апреля 2018 года N775 об утверждении проекта планировки и проекта межевания постановлением Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 публичные слушания не проводились.

Изменение в проект межевания в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" внесено на основании предложения ЗАО "Мегионгорстрой" от 18 октября 2018 года в целях дальнейшего отчуждения части территории предприятия.

На предложение 19 октября 2018 года получено положительное заключение Управления архитектуры и градостроительства Администрации города Мегиона.

12 ноября 2018 года Администрацией города Мегиона принято решение о подготовке проекта внесения изменений в проект планировки и проект межевания, утвержденный постановлением Администрации города Мегиона от 20 апреля 2018 года N775.

Постановлением Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 многоконтурный земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" разделен на 4 земельных участка: ЗУ1 площадью 3 914 м?, вид разрешенного использования: производственная деятельность; ЗУ2 площадью 2 936 м?, вид разрешенного использования: производственная деятельность; ЗУ3 площадью 389 м?, вид разрешенного использования: объект торговли; ЗУ4 площадью 364 м?, вид разрешенного использования: территории общего пользования.

В силу положений части 5 статьи 43 ГрК РФ (в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) вышеперечисленные сведения являются обязательными для отражения в проекте межевания территории, затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц, правообладателей объектов недвижимости, в связи с чем подлежат обсуждению на публичных слушаниях в соответствии с положениями части 5 статьи 46 ГрК РФ.

Частью 1 статьи 5.1 ГрК РФ установлено, что в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам, в том числе, планировки территории, проектам межевания территории, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Такие исключения установлены пунктом 12 статьи 43 ГрК РФ, согласно которому в случае подготовки проекта межевания территории, расположенной в границах элемента или элементов планировочной структуры, утвержденных проектом планировки территории, в виде отдельного документа общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся, за исключением случая подготовки проекта межевания территории для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, в отношении которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение красных линий влекут за собой изменение границ территории общего пользования.

Судебная коллегия кассационного суда соглашается с выводом суда апелляционной инстанции о том, что пункт 12 статьи 43 ГрК РФ не подлежит применению в рассматриваемом случае, поскольку проект межевания территории принят в составе проекта планировки территории, а не в виде отдельного документа, а изменения в проект повлекли изменение границ территории общего пользования (образованный проектом ЗУ4).

Вывод суда апелляционной инстанции не противоречит последующему правовому регулированию, а именно части 5.2 статьи 46 ГрК РФ, введенной

Федеральным законом от 02 августа 2019 года N 283-ФЗ, согласно которой в случае внесения изменений в указанные в части 5 настоящей статьи проект планировки территории и (или) проект межевания территории путем утверждения их отдельных частей общественные обсуждения или публичные слушания проводятся применительно к таким утверждаемым частям.

Доводы кассационной жалобы Администрации города Мегиона о том, что проект изменений в проект планировки и проект межевания, утвержденный постановлением Администрации города Мегиона от 20 апреля 2018 года N775, фактически обсуждался с представителем ООО "Макси+", о том, что проект был размещен на официальном сайте органа местного самоуправления и опубликован в газете "Мегионские вести", поэтому у административного истца имелась возможность представить на него свои замечания, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции о существенном нарушении порядка принятия нормативного правового акта, поскольку процедура проведения публичных слушаний направлена на защиту прав неопределенного круга заинтересованных лиц.

Судом апелляционной инстанции обоснованно принято во внимание, что ООО "Макси+" является собственником нежилого здания (теплый склад), общей площадью 690, 1 м?, кадастровый номер "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты"

Государственная регистрация права собственности произведена 04 августа 2016 года на основании договора купли-продажи от 13 июля 2016 года.

Таким образом, на момент принятия муниципального правового акта Администрации города Мегиона было достоверно известно о нахождении в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" объекта недвижимости, поскольку сведения о нем внесены в ЕГРН.

В силу пункта 1 статьи 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком.

Приведенные законоположения направлены на реализацию основополагающего принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Поскольку материалами дела подтверждено, что в результате принятия постановления Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 объект недвижимости с кадастровым номером "данные изъяты" стал располагаться на 2 земельных участках: с кадастровым номером "данные изъяты" (образованным в результате раздела) и с кадастровым номером "данные изъяты" (границы которого не затрагивались изменениями в проект межевания), суд апелляционной инстанции правомерно констатировал, что постановление в указанной части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушая основополагающий принцип земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, о том, что ООО "Макси+" не обращалось за оформлением права аренды на земельный участок, не является правообладателем земельного участка, а также о том, что административный истец изначально приобрел здание, расположенное на двух земельных участках, и имеет право обратиться с предложением о внесении изменений в проект межевания за счет земель, свободных от прав третьих лиц, не имеют значения для проверки нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля и не опровергают вывод о противоречии постановления Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 подпункту 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Мнение ЗАО "Мегионгорстрой" о том, что судебные акты по делу NА75-12066/2019 по иску ООО "Макси+" к ЗАО "Мегионгорстрой" об устранении нарушения прав собственности ООО "Макси+", не связанных с лишением владения, путем демонтажа металлической конструкции, перекрывающей эвакуационные выходы и дверь склада нежилого здания, имеют для настоящего дела преюдициальное значение, основано на ошибочном толковании норм главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяющих особенности производства по данной категории административных дел.

Вопреки суждениям авторов жалоб, суд апелляционной инстанции не делал выводов о том, что при разработке изменений в проект межевания необходимо выполнить требования пункта 4 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации, тем более, что данные выводы судов, сделанные при предыдущем рассмотрении дела, были признаны основанными на неправильном толковании норм материального права кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июня 2021 года.

Доводы кассационных жалоб о соответствии земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" требованиям градостроительного регламента не могут быть признаны обоснованными.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков устанавливаются в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне. Документом градостроительного зонирования, который включает в себя градостроительные регламенты, являются правила землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Из положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 9 статьи 1, статей 37 и 38 ГрК РФ в их взаимной связи следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

При этом согласно части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 ЗК РФ земельные участки, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Судебная коллегия кассационного суда находит обоснованными возражения административного ответчика, заинтересованного лица о допустимости отступления от предельных параметров, установленных градостроительным регламентом в отношении земельного участка, в том числе о минимальном отступе от границ земельного участка до места размещения объекта.

Вместе с тем, возможность использования земельного участка с соблюдением вышеприведенных норм должна быть в данном случае доказана административным ответчиком, что следует из императивных предписаний части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таких доказательств Администрация города Мегиона при рассмотрении настоящего дела не представила, тем более, что площадь земельного участка под объектом, принадлежащим ООО "Макси+", изначально была определена без учета пункта 1 статьи 271 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При таких данных предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены судебного постановления с оставлением в силе решения суда первой инстанции отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции при определении даты, с которой муниципальный правовой акт признан недействующим, учел разъяснения, приведенные в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Акты, имеющие нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке, поэтому суд апелляционной инстанции правомерно признал оспариваемый правовой акт недействующим с момента принятия.

Вместе с тем, с учетом вышеприведенных разъяснений суд, установив нарушения порядка принятия нормативного правового акта, свидетельствующие об отсутствии у него юридической силы, принимает решение о признании оспариваемого акта недействующим полностью как не имеющего юридической силы.

Поэтому судебная коллегия кассационного суда считает необходимым отменить апелляционное определение в части прекращения производства по делу, изменить решение суда апелляционной инстанции и признать постановление Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 недействующим в полном объеме.

Руководствуясь пунктами 1, 5 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 01 февраля 2022 года в части прекращения производства по административному делу отменить, изложить второй абзац резолютивной части апелляционного определения в следующей редакции: признать постановление Администрации города Мегиона от 03 декабря 2018 года N2602 "Об утверждении проекта внесения изменений в проект межевания территории части северо-западной промзоны города Мегиона" недействующим со дня его принятия.

В остальной части этот судебный акт оставить без изменения, кассационные жалобы Администрации города Мегиона, закрытого акционерного общества "Мегионгорстрой" - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 02 июня 2022 года.

Председательствующий

Судьи