Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 г. по делу N 8а-7589/2022[88а-13856/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б.

судей Русакова А.Е. и Монмаря Д.В.

Рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар на решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 19 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Целиковой С.С. к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования города Краснодар о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, пояснения представителя административного истца - Тарасовой Н.В, представителя административного ответчика - Хуруджи К.В, судебная коллегия

установила:

Целикова С.С. обратилась в Прикубанский районный суд города Краснодара с административным исковым заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования города Краснодар о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.

Решением Прикубанского районного суда города Краснодара от 19 марта 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2021 года, удовлетворено административное исковое заявление Целиковой С.С. к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее - Департамент), при участии администрации муниципального образования город Краснодар в качестве заинтересованного лица о возложении обязанности на Департамент устранить допущенные нарушения; об определении границ и зоны планируемого размещения объекта капитального строительства; об обязании Департамента, основываясь на установленных точках границ и зон размещения объекта, выдать разрешение на строительство объектов капитального строительства "Комплекс торговых зданий" на земельном участке с кадастровым номером: N, расположенного по адресу: город Краснодар, улица Героев Разведчиков.

В кассационной жалобе представитель административного ответчика просит отменить судебные акты. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи от 4 марта 2022 года кассационная жалоба с делом принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении дела судами допущены нарушения материального и процессуального характера.

Как следует из материалов дела, административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес" "адрес"

Целикова С.С. обратилась в Департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Комплекс торговых зданий", состоящих из 6 блоков с определенными технико-экономическими показателями.

В соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар, утверждённого решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 пункт 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар", вышеуказанный земельный участок частично расположен в зоне транспортной инфраструктуры (зона улично-дорожной сети, зона транспортной инфраструктуры иных видов) в зоне магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения планируемой к размещению в соответствии с проектом планировки территории, утвержденным постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 2 мая 2007 года N 385 "Об утверждении проекта планировки территории жилого района, прилегающего к улице Восточно - Кругликовской в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" земельный участок в зоне улиц, подъездов и автостоянок, в зоне зелени общего пользования, в связи с чем, Департаментом в ответ на данное заявление выдан отказ в выдаче разрешения на строительство от 27 января 2021 года N 23/965-1.

В соответствии с градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером N от 24 декабря 2020 года N границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства, на указанном земельном участке отсутствуют.

В указанном градостроительном плане отсутствует место допустимого строительства.

По мнению ответчика, судами неправомерно указано на наличие параметров застройки в градостроительном плане, что явно противоречит обстоятельствам дела. Вместе с тем, административный истец за внесением изменений в градостроительный план земельного участка не обращался. Однако, оценка указанным доводам судебными инстанциями не дана.

Кроме того, судами не принято о внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГРК РФ) подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Согласно обращению муниципального казённого учреждения муниципального образования г. Краснодар "Центр мониторинга дорожного движения и транспорта" департаментом издано постановление администрации от 10 июня 2021 года N 2372 "О разрешении подготовки документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта "Строительство автомобильной дороги, трамвайной линии по улице Красных Зорь, от улицы имени Достоевского, далее по улицам Российской, имени Жлобы, Восточно - Кругликовской, имени 40-летия Победы, Героев-Разведчиков до улицы Домбайской в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара".

Данная документация по планировке территории разработана МБУ МОГК "Институт Горкадастрпроект" в рамках муниципального задания. Документацией по планировке территории (проекту планировки территории и проектом межевания территории) предусмотрено выделение элемента планировочной структуры, определение местоположения границ земельных участков, установление границ зон планируемого размещения линейного объекта "Строительство автомобильной дороги, трамвайной линии по улице Красных Зорь, от улицы имени Достоевского, далее по улицам Российской, имени Жлобы, Восточно - Кругликовской, имени 40-летия Победы, Героев-Разведчиков до улицы Домбайской в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара".

В проекте межевания разработанной документации по планировке территории, в том числе определен перечень земельных участков, в отношении которых предполагается их изъятие для муниципальных нужд (9 земельных участков, в том числе земельные участки с кадастровыми номерами N, N), а также перечень объектов капитального строительства, подлежащих изъятию для муниципальных нужд (3 объекта капитального строительства) и перечень участков, входящих в границы устанавливаемого публичного сервитута (2 участка).

Постановлением администрации от 22 ноября 2021 года N 5164 "О назначении общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар" по проекту постановления администрации "Об утверждении документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) для размещения линейного объекта "Строительство автомобильной дороги, трамвайной линии по улице Красных Зорь, от улицы имени Достоевского, далее по улицам Российской, имени Жлобы, Восточно-Кругликовской, имени 40-летия Победы, Героев-Разведчиков до улицы Домбайской в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара" с 8 декабря 2021 года - 18 января 2022 года.

Правовая оценка представленным заявителем в Департамент документам на соответствие требованиям к строительству данного объекта капитального строительства, также судебными инстанциями не дана.

Кроме того, в нарушении подпункта 5 пункта 1 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, подпункта 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 11 статьи 51 ГрК РФ, части 13 статьи 51 ГрК РФ, части 11.1 настоящей статьи, пункта 3.7 решения городской Думы Краснодара от 21 декабря 2006 года N17 пункт 26 "Об утверждении положения о департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар", судами не принято во внимание следующее.

Из доводов кассационной жалобы следует, что выдача разрешений на строительство относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления в лице Департамента.

Ссылаясь на часть 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, статьи 36 и 37 ГрК РФ, часть 3 статьи 9, части 9 и 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, части 1 и 3 статьи 24, часть 11 статьи 9 ГрК РФ ответчик указал, что в силу вышеизложенных положений законодательства, генеральный план поселения является нормативным правовым актом.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" оспариваемое решение об отказе в выдаче разрешения на строительство, является ненормативным актом.

Оспариваемый отказ департамента соответствует Генеральному плану муниципального образования город Краснодар, являющемуся нормативным правовым актом.

Доказательств оспаривания Генерального плана муниципального образования город Краснодар в судебном порядке, предусмотренном частью 15 статьи 24 ГрК РФ, признания Генерального плана (нормативного правового акта) в установленном порядке недействующим в части принадлежащего заявителю земельного участка в материалы настоящего дела не представлено и судами не установлено.

Таким образом, заявитель не был лишен права обращения в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Вместе с тем, суд кассационной инстанции обращает внимание судов на то, что положения Генерального плана муниципального образования города Краснодар первичны по отношению к правилам землепользования и застройки, что следует из системного толкования части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

В частности, по смыслу пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

Правила землепользования и застройки не должны противоречить функциональному зонированию, предусмотренному Генеральным планом муниципального образования города Краснодар.

Как следует из материалов дела, согласно сведениям Департамента, в соответствии с Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 пункт 6, земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне транспортной инфраструктуры (Т-1).

Из пункта 2 статьи 24 указанных Правил следует, что действие градостроительных регламентов, в том числе территориальной зоны (Т-1) не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Отсюда следует, что Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар соответствует функциональному зонированию и территориальному планированию на территории муниципального образования города Краснодар.

При этом судебными инстанциями указанные обстоятельства не исследованы и не приняты во внимание.

Более того, нижестоящие суды указывают на реализацию положений генерального плана посредством документации по планировке территории, но при этом не применяет положения данной документации.

Помимо вышеизложенного, удовлетворяя административные исковые требования судами не был исследован вопрос обоснованности указанных в административном иске точек координат, а также технико-экономических показателей.

Со слов административного истца, данные координаты и показатели предусматриваются проектной документацией, однако в материалы административного дела, как отмечено стороной ответчика и кассационной инстанцией, проектная документация представлена не была.

Вместе с тем, судебными инстанциями не принято во внимание, что разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления.

В случае удовлетворения административного иска суд может только указать на необходимость принятия решения по конкретному вопросу в данном случае рассмотреть вопрос о выдаче разрешения на строительство.

В силу указанного, суд не может удовлетворить требование выдать разрешение на строительство, поскольку нет правовых оснований для возложения обязанности по выдаче данных решений в порядке восстановления предполагаемого нарушенного действием органа власти права.

Однако, данные обстоятельства оставлены без внимания судами, что свидетельствует о допущенных нарушениях норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без исправления которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и свобод, а также защита охраняемых законом публичных интересов, что в силу статьи 328 КАС РФ является основанием для отмены судебных актов.

Из положений статьи 59 КАС РФ следует, что доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном названным Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Согласно части 3 статьи 84 КАС РФ суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.

Однако указанные нормы права не применены судами.

При таких данных, оспариваемые судебные акты по указанным выше основаниям не могут быть признаны законными, на основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ подлежат отмене.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел. Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N23 "О судебном решении").

В данном случае судебными инстанциями приведенные нормы права не соблюдены, без устранения допущенных нарушений невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов участников судопроизводства, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

С учетом изложенного оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит направлению на новое рассмотрение, в соответствии с пунктом 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

При новом рассмотрении дела районному суду следует учесть изложенное, доводы административного ответчика и принять решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

В соответствии со статьей 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу с административным делом, вправе отменить оспариваемые судебные акты и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием при необходимости на обязанность рассмотреть дело в ином составе судей.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 19 марта 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 сентября 2021 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд города Краснодара в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 мая 2022 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Русаков А.Е..

Монмарь Д.В.