Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 г. по делу N 66а-997/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Печуриной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирилловым Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-33/2022 (УИД 05OS0000-01-2021-000247-17) по административному исковому заявлению Гасаналиева Айгума Шапиевича о признании не действующими отдельных положений генерального плана городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г, утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4, и Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5, по апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 февраля 2022 г, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Гасаналиев А.Ш. обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании не действующими приложения к генеральному плана городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г. (далее также - Генеральный план), утвержденному решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 (далее также - Решение N 9-4), приложения к Правилам землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденным решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 (далее также - Решение N 9-5), в части установления в границах принадлежащего ему земельного участка площадью 600 кв. м, расположенного по адресу: Республика Дагестан, г. Махачкала, с/т Мичурина, 43, двух функциональных и двух территориальных зон.

В обоснование заявленных требований указано, что установление оспариваемыми нормативными правовыми актами в отношении данного земельного участка одновременно двух функциональных и двух территориальных зон: "Ж4. Зона индивидуальной жилой застройки" и "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" противоречит требованиям части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, создает неопределенность правового режима объекта недвижимости и ограничивает право административного истца на использование земельного участка по назначению.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 16 февраля 2022 г. административное исковое заявление удовлетворено; судом признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение к Генеральному плану в части установления двух функциональных зон (Ж4 и ИТ2) в границах земельного участка площадью 0, 06 га из земель населенных пунктов, расположенного по адресу: г. Махачкала, с/т Мичурина, 43, приложение к Правилам землепользования и застройки в части установления двух территориальных зон (Ж4 и ИТ2) в границах этого же земельного участка; на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные не действующими в части.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. В обоснование указывает на то, что вышеуказанный земельный участок в установленном порядке не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, в связи с чем при разработке и утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки исключалась возможность учесть его границы и местоположение, соответственно, положения части 4 стать 30 ГрК РФ, пункта 7 статьи 11.9, пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации к рассматриваемым правоотношениям не применимы. В силу части 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки данные Правила не распространяют свое действие на административного истца, поскольку земельный участок предоставлен последнему до их утверждения. Кроме того, автор апелляционной жалобы выражает несогласие с возложенной на него судом обязанностью принять соответствующие нормативные правовые акты без задействования в данном процессе Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", к компетенции которой относится подготовка проектов генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов представителем административного истца поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Представитель Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" ходатайствовал о рассмотрении административного дела в апелляционном порядке в его отсутствие.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 49 Закона Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе муниципальных образований Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан" муниципальное образование "город Махачкала" является городским округом с внутригородским делением.

Как установлено судом, в том числе с учетом вступивших в законную силу судебных актов по делам, предметом проверки по которым являлись оспариваемые нормативные правовые акты, и усматривается из материалов административного дела, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Судом установлено и из материалов административного дела следует, что земельный участок площадью 600 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", в отношении которого Гасаналиевым А.Ш. заявлены административные исковые требования, в соответствии с картой функциональных зон Генерального плана, являющейся приложением к Решению N 9-4, отнесен к двум функциональным зонам: "Ж4. Зона индивидуальной жилой застройки" и "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры".

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, являющейся приложением к Решению N 9-5, указанный земельный участок расположен в двух территориальных зонах: "Ж4. Зона индивидуальной жилой застройки" и "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры".

Границы приведенных функциональных и территориальных зон в пределах указанного земельного участка совпадают.

Разрешая настоящее административное дело, суд правильно пришел к выводу об обоснованности заявленных требований, поскольку оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных функциональных и территориальных зон противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ).

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Из статей 68 и 39 Правил землепользования и застройки следует, что установленные данными нормами градостроительные регламенты территориальных зон "Ж4. Зона индивидуальной жилой застройки" и "ИТ2. Зона объектов транспортной инфраструктуры" по своему содержанию различны, что создает неопределенность правового режима земельного участка административного истца.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

При этом согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статей 34 и 35 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к одной из установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом в части нахождения этого земельного участка в двух функциональных зонах, то в этой части оспариваемые положения Генерального плана не могут быть признаны соответствующими нормам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемыми нормативными правовыми актами затрагиваются права и законные интересы административного истца, в частности, на формирование земельного участка, постановку его на государственный кадастровый учет, оформление прав на земельный участок.

Материалами административного дела подтверждено, что административный истец владел земельным участком "адрес" уже в 1998 г, принят в члены садоводческого товарищества 14 июня 1998 г.

На земельном участке по указанному адресу административным истцом в 1998 г. возведен жилой дом площадью 92, 3 кв. м, что следует из технического паспорта на данный объект, подготовленного АО "Ростехинвентаризация-Федеральное БТИ" по Республике Дагестан по состоянию на 16 ноября 2021 г.

Администрацией г. Махачкалы отказано административному истцу в предоставлении муниципальной услуги "Подготовка и утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ГОсВД "город Махачкала" на основании пункта 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, исключающего возможность образования земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Доводы административного ответчика, повторяющиеся в апелляционной жалобе, о том, что что вышеуказанный земельный участок в установленном порядке не сформирован и не поставлен на кадастровый учет, не могут повлечь отмену обжалуемого решения, поскольку не опровергают вывод суда о противоречии оспариваемых положений нормативных правовых актов нормам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылка автора апелляционной жалобы на часть 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки и основанное на ней утверждение о том, что данные Правила не распространяются на административного истца, являются несостоятельными, так как приведенной нормой определено действие Правил землепользования и застройки в отношении выданных до вступления их в силу градостроительных планов земельных участков.

В целях защиты прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе и административного истца, исключения недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, выявленной в связи с признанием нормативных правовых актов не действующими в части, вопреки доводам апелляционной жалобы судом правомерно возложена обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные не действующими в части, именно на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", как на представительный орган, принявший оспариваемые нормативные правовые акты, что полностью соответствует положениям части 4 статьи 216 КАС РФ.

Иные доводы административного ответчика не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 7 июня 2022 г.

Председательствующий

Судьи