Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 г. по делу N 8а-3308/2022[88а-4434/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Лобова Н.И. на решение Елизовского районного суда Камчатского края от 18 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 16 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Лобова Н.И. к администрации Елизовского муниципального района Камчатского края о признании постановления незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Елизовского районного суда Камчатского края от 18 мая 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 16 сентября 2021 года, отказано в удовлетворении административного искового заявления Лобовой Н.И. к администрации Елизовского муниципального района Камчатского края (далее - Администрация района) о признании незаконным постановления Администрации от 24 ноября 2020 года N 1308 "Об отмене постановлений администрации Паратунского сельского поселения", которым отменены и признаны недействующими с момента принятия: постановление администрации Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района (далее - Администрация Паратунского сельского поселения) от 30 мая 2014 года N 146 "Об изменении разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N", от 7 октября 2016 года N 527 "О признании утратившим силу постановления Администрации Паратунского сельского поселения от 30 мая 2014 года N 146", от 26 декабря 2016 года N 548 "Об отмене постановления Администрации Паратунского сельского поселения от 07 октября 2016 года".

4 апреля 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Лобовой Н.И, поданная ею 16 марта 2022 года через Елизовский районный суд Камчатского края, в которой ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с допущенными судами нарушениями норм материального и процессуального права, а также о направлении дела на новое рассмотрение.

Участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. Ходатайство административного истца об отложении судебного разбирательства оставлено без удовлетворения. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие участвующих в деле лиц.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Елизовского районного суда Камчатского края от 18 мая 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 16 сентября 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, земельный участок с кадастровым номером N, площадью 2928 кв. м, категория земель: земли населённых пунктов, виды разрешённого использования: для зелёной зоны без права застройки, местоположение которого установлено примерно в 860 м. по направлению на северо-восток от ориентира - жилого дома, находящегося за пределами участка (почтовый адрес ориентира: "адрес"), поставлен на кадастровый учёт ДД.ММ.ГГГГ.

13 августа 2013 года между Управлением архитектуры, градостроительства, земельных отношений и природопользования Елизовского муниципального района Камчатского края и Лобовой Н.И. на срок до 1 ноября 2020 года был заключён прошедший государственную регистрацию договор аренды N 86/А в отношении указанного выше земельного участка.

Пунктом 6.2.2 договора аренды от 13 августа 2013 года N 86/А предусматривалось, что арендатор обязуется использовать земельный участок по его прямому назначению, указанному в пункте 1.1 данного договора (то есть для зелёной зоны без права застройки).

По результатам рассмотрения обращения Лобовой Н.И, Администрацией Паратунского сельского поселения 30 мая 2014 года было принято постановление N 146, в соответствии с которым вид разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N был изменён с "для зелёной зоны без права застройки" на "для ведения личного подсобного хозяйства".

Также Администрацией Паратунского сельского поселения 29 апреля 2016 года с Лобовой Н.И. заключено дополнительное соглашение к договору аренды от 13 августа 2013 года N 86/А, изменяющее разрешённое использование земельного участка с цели, не связанной со строительством, на новую цель - ведение личного подсобного хозяйства.

Удовлетворяя протест Елизовского городского прокурора, Администрация Паратунского сельского поселения 7 октября 2016 года издала постановление N 527 "О признании утратившим силу постановления Администрацией Паратунского сельского поселения от 30 мая 2014 года N 146", однако позже, постановлением от 26 декабря 2016 года N 548 Администрация Паратунского сельского поселения отменила своё постановление от 7 октября 2016 года N 527, таким образом вновь установив для земельного участка с кадастровым номером N вид разрешённого использования "для ведения личного подсобного хозяйства".

Постановлением Администрации района от 24 ноября 2020 года N 1308 отменены и признаны недействующими с момента принятия постановления Администрации Паратунского сельского поселения от 30 мая 2014 года N 146, от 7 октября 2016 года N 527 и от 26 декабря 2016 года N 548.

28 августа 2020 года между Управлением архитектуры, градостроительства, земельных отношений и природопользования Елизовского муниципального района Камчатского края и Лобовой Н.И. заключено дополнительное соглашение к договору аренды от 13 августа 2013 года N 86/А, согласно которому срок аренды земельного участка с кадастровым номером N продлён до 1 ноября 2023 года.

25 января 2021 года между Лобовой Н.И. и Потапенко С.В. заключено соглашение о передаче прав и обязанностей по договору аренды от 13 августа 2013 года N 86/А, зарегистрированное в Едином государственном реестре недвижимости 2 февраля 2021 года.

По делу также установлено, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне рекреационного назначения - городских природных территорий (Р-1), градостроительный регламент которой, определённый статьёй 42 Правил землепользования и застройки на часть территории Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края, утверждённых решением Собрания депутатов Паратунского сельского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края от 30 декабря 2014 года N 117, не предусматривает ведения личного подсобного хозяйства.

Считая постановление Администрации района от 24 ноября 2020 года N 1308 незаконным и нарушающим её права, Лобова Н.И. 31 марта 2021 года обратилась с административным исковым заявлением в суд.

Разрешая административный спор, Елизовский районный суд Камчатского края и судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда, проанализировав положения Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Устава Елизовского муниципального района Камчатского края, разъяснения, приведённые в пункте 3 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешённого использования земельного участка, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, пришли к выводу, что изменение вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N, предоставленного Лобовой Н.И. в аренду без проведения торгов для целей, не связанных со строительством, на вид разрешённого использования "для ведения личного подсобного хозяйства", предусматривающего возможность индивидуального жилищного строительства, было осуществлено Администрацией Паратунского сельского поселения с существенными нарушениями требований действующего законодательства, в связи с чем Администрация района, в пределах полномочий, установленных частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, была вправе принять оспариваемое административным истцом постановление от 24 ноября 2020 года N 1308.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами судов первой и апелляционной инстанций, изложенных в решении и апелляционном определении, у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на: основные виды разрешённого использования; условно разрешённые виды использования; вспомогательные виды разрешённого использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешённого использования и условно разрешённым видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По общему правилу, основные и вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). Разрешение на условно разрешённый вид использования предоставляется в установленном статьёй 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Сведения о категории земель, к которой отнесён земельный участок, и о его разрешённом использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений; вид разрешённого использования земельного участка может изменяться на основании решений (актов) органов государственной власти или органов местного самоуправления (части 3, 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). Вместе с тем, изменение вида разрешённого использования земельного участка должно производиться в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под градостроительным регламентом понимается устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как верно указали суды первой и апелляционной инстанций, принятое 30 мая 2014 года постановление Администрации Паратунского сельского поселения N 146 об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N, не соответствовало приведённым положениям действующего земельного и градостроительного законодательства, поскольку градостроительный регламент территориальной зоны городских природных территорий (Р-1), в которой расположен спорный земельный участок, не предусматривает в качестве основных, условно разрешённых или вспомогательных видов разрешённого использования земельных участков такой вид использования как "для ведения личного подсобного хозяйства".

Кроме того, земельный участок с кадастровым номером N был предоставлен Лобовой Н.И. в аренду без проведения торгов для целей, не связанных со строительством (для зелёной зоны без права застройки), тогда как изменение вида его разрешённого использования на "для ведения личного подсобного хозяйства" предполагает возможность возведения на нём объектов индивидуального жилищного строительства.

Земельным кодексом Российской Федерации установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

Так, законом определен порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Из системного анализа положений статьи 39.1, пункта 1 статьи 39.3, пункта 1 статьи 39.6, подпунктов 1, 14 статьи 39.16, статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что произвольное изменение вида разрешённого использования земельного участка не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером N предоставлялся административному истцу Администрацией района для определённых целей без проведения аукциона, изменение вида разрешённого использования указанного земельного участка на такой, при котором на нём становится возможным возведение индивидуального жилого дома без соблюдения особенностей, предусмотренных законом, являлось недопустимым.

Следовательно, уполномоченный орган местного самоуправления - Администрация района была вправе отменить незаконные решения Администрации Паратунского сельского поселения об изменении вида разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером N

Вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из буквального толкования положений части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, истечение трёхлетнего срока с момента принятия Администрацией Паратунского сельского поселения постановления от 30 мая 2014 года N 146 не являлось препятствием для принятия Администрацией района постановления от 24 ноября 2020 года N 1308.

Ссылки административного истца в кассационной жалобе на то, что спорный земельный участок был сформирован в 2006 году и поставлен на государственный кадастровый учёт для целей индивидуального жилищного строительства, не принимаются судебной коллегией суда кассационной инстанции, поскольку они не основаны на материалах дела. Так, согласно имеющейся в материалах дела выписке из государственного земельного кадастра от 24 мая 2006 года N земельный участок с кадастровым номером N на тот момент имел вид разрешённого использования "для зелёной зоны без права застройки" (т. 2 л.д. 40).

Указание в кассационной жалобе на то, что принятое по административному делу решение затрагивает права и законные интересы Потапенко С.В, которой административный истец 25 января 2021 года передал права и обязанности по договору аренды земельного участка от 13 августа 2013 года N 86/А, не может являться основанием для отмены решения и апелляционного определения, поскольку Лобова Н.И. в рамках рассмотрения заявленных ею административных исковых требований не вправе выступать в интересах другого лица, тогда как непосредственно Потапенко С.В. принятые по делу судебные акты не обжаловались.

Иные доводы кассационной жалобы по существу направлены на оспаривание выводов судов по установленным ими обстоятельствам административного дела, они основаны на неверном толковании норм материального права, в связи с чем эти доводы не могут служить предусмотренными частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемых решения суда первой инстанции и апелляционного определения.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено. Обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения и апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Елизовского районного суда Камчатского края от 18 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 16 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Лобова Н.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи