Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2022 г. по делу N 66а-848/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре Кадочниковой А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-18/2022) по административному исковому заявлению Теодоровича В.Д. об оспаривании нормативных правовых актов, по апелляционной жалобе Администрации города Тынды на решение Амурского областного суда от 16 февраля 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения представителя Администрации города Тында и Мэра города Тында Силаевой Ю.Е, представителя административного истца Железняковой В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Мищенко Е.Ю,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 22 ноября 2011 года N 376 утверждено Положение о комитете по физической культуре и спорту Администрации города Тынды (далее - Решение N 376).

Решением Тындинской городской Думы от 16 февраля 2019 года N 75-Р-ТГД-VII Комитет реорганизован в Управление молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды и утверждено положение об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды (далее - решение N 75-Р-ТГД-VII).

Теодорович В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решений N 376, N 75-Р-ТГД-VII. В обоснование заявленных требований указывает, что является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативно-правовыми актами. Решение N 376, решение N 75-Р-ТГД-VII подписаны только председателем Тындинской городской Думы, что противоречит требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава города Тынды. Реорганизация Комитета по физической культуре и спорту администрации города Тынды и Комитета по делам молодежи администрации города Тынды в Управление молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды с передачей ему в порядке правопреемства функций указанных Комитетов ставит под сомнение трудовую деятельность административного истца в подведомственном Управлению муниципальном учреждении.

Решением Амурского областного суда от 16 февраля 2022 года административное исковое заявление Теодоровича В.Д. удовлетворено. Признаны недействующими со дня принятия решение N 376 и приложение к нему, пункт 1 решения N 75-Р-ТГД-VII и приложение к нему.

Не согласившись с решением суда, Администрацией города Тынды подана апелляционная жалоба, в которой просят решение суда отменить полностью и принять по административному делу новое решение. Считают, что судом не дана оценка доводам административного ответчика о том, что оспариваемые правовые акты не применялись к правоотношениям административного истца, следовательно права, свободы и законные интересы истца не нарушены и не могли быть нарушены. Решения Тындинской городской Думы и утвержденные Положение являются решениями учредителя, учредительными документами и соответственно не могут являться нормативно-правовыми актами. Признание недействующими оспариваемых актов влечет для Управления молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды последствия в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, так и во взаимоотношениях, связанных с финансированием муниципальных программ. Указав в своем решении о том, что оспариваемые акты противоречат Уставу города Тынды, суд не принял во внимание, что Устав принят после принятия оспариваемых актов. Признание этих актов недействующими со дня принятия повлечет за собой нарушение прав третьих лиц.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца Железняковой В.В. представлено возражение, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу заинтересованного лица без удовлетворения.

Управлением молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддерживают доводы Администрации города Тынды.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Тынды и мэра города Тынды Силаева Ю.Е, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме.

Представитель административного истца Железнякова В.В, участвующая в деле с использованием системы видеоконференц-связи, считает, что решение вынесено законно и обоснованно.

Административный истец, представители Тындинской городской Думы, Управления молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что 23 марта 2017 года председателем Комитета по физической культуре и спорту администрации города Тынды издан приказ N о приеме на работу Теодоровича В.Д. "данные изъяты", с административным истцом заключен трудовой договор.

21 марта 2018 года, 18 марта 2019 года между председателем Комитета по физической культуре и спорту администрации города Тынды и Теодоровичем В.Д. были заключены дополнительные соглашения к трудовому договору, срок действия трудового договора продлевался на 1 год.

Приказом начальника Управления молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды от 13 января 2020 года N Теодорович В.Д. уволен с 16 января 2020 года в связи с прекращением действия трудового договора.

Проанализировав подпункты 4.5.12 пункта 4.5 части 4, пункт 1.16 части 1 Положения о Комитете по физической культуре и спорту администрации города Тынды, подпункты 3, 5, 12 пункта 4.5 части 4, подпункт 3 пункта 1.17 части 1 Положения об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта администрации города Тынды, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, сделал правильный вывод о том, что оспариваемые положения решений регулируют правоотношения с участием административного истца, в связи с чем он имел право на обращение с административным исковым заявлением.

Рассматривая доводы апелляционной жалобы о том, что решения Думы и утвержденное положение являются решения учредителя, учредительными документами и соответственно и не могут являться нормативными правовыми актами, судебная коллегия также находит их необоснованными.

Пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

На основании части 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации могут действовать как юридические лица, если по представлению главы местной администрации представительный орган муниципального образования принял решение об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утвердил положение о нем (часть 3 статьи 41 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 3 статьи 28 Устава города Тынды, утвержденного решением муниципального Совета города Тынды от 27 июня 2005 года N 266 (в редакции, действовавшей на момент принятия решения N 376) к органам местного самоуправления - юридическим лицам отнесены иные органы местного самоуправления, образуемые для осуществления управленческих функций, в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации и настоящим Уставом могут наделяться правами юридического лица. В этом случае они являются муниципальными учреждениями и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 30 Устава города Тынды от 27 июня 2005 года в исключительной компетенции Тындинской городской Думы находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 96 Устава города Тынды от 27 июня 2005 года нормативные и иные правовые акты Тындинской городской Думы входят в систему муниципальных правовых актов.

Частью 3 статьи 59 Устава города Тынды от 27 июня 2005 года предусмотрено, что органы администрации г. Тынды осуществляют свою деятельность на основании положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации г. Тынды.

Согласно части 4 статьи 27 Устава города Тынды от 27 июня 2005 года порядок формирования, компетенция, подотчетность, подконтрольность, вопросы организации и деятельности, в том числе комитета по физкультуре и спорту администрации г. Тынды определяются их уставами либо положениями.

Положениями части 3 статьи 55 Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI (в редакции, действовавшей на момент принятия решения N 75-Р-ТГД-VII) предусмотрено, что органы администрации города Тынды осуществляют свою деятельность на основании положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации города Тынды, принятых правомочным органом местного самоуправления в соответствии с настоящим Уставом.

В соответствии с пунктом 12 части 3 статьи 31 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года, Тындинская городская Дума принимает решения об учреждении органов администрации города Тынды и утверждении положений об органах администрации города Тынды, являющихся юридическими лицами, в соответствии с действующим законодательством.

Согласно части 1 статьи 98 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года Тындинская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, настоящим Уставом, принимает нормативные правовые акты, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решения об удалении мэра города Тынды в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Тындинской городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Амурской области, Уставом города Тынды.

Положение о комитете по физической культуре и спорту Администрации города Тынды, утвержденного решением N 376 и Положение об Управлении молодежной и семейной политики, физической культуры и спорта Администрации города Тынды, утвержденного решением N 75-Р-ТГД-VII, устанавливают, как правильно указал суд первой инстанции, правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование отношений в сфере физической культуры и спорта, молодежной и семейной политики на территории муниципальных образований города Тынды.

Доводы апелляционной жалобы данные выводы областного суда не опровергают и основаны на неправильном толковании норм права.

Содержание изложенных выше норм свидетельствует о правильности вывода суда первой инстанции о принятии оспариваемых решений представительным органом в пределах своей компетенции. В свою очередь, данные нормативные правовые акты Тындинской городской Думы должны быть приняты с соблюдением порядка их принятия и введения в действие.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Установив, что при принятии оспариваемых решений Думы административным ответчиком были нарушены положения части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, а также соответствующие нормы Уставов города Тынды, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении административного искового заявления, оснований не согласиться с которым у судебной коллегии не имеется, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Так, в силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения установлены частью 6 стать 99 Устава города Тынды от 27 июня 205 года и частью 6 статьи 98 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года.

Как верно указал суд в обжалуемом решении, такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Областным судом установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемые нормативные правовые акты не подписаны мэром города Тынды, опубликованы в печатном издании до их подписания или отклонения главой муниципального образования, что противоречит вышеприведенным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Пунктом 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Согласно положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, изложенным в пунктах 34 и 40 Постановления N 50 несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемых актов недействующими.

С учетом установленных по делу обстоятельств, нарушения приведенных норм федерального законодательства в части подписания и обнародования оспариваемых нормативных правовых актов, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции правомерно признал их недействующими со дня принятия, обоснованно не усмотрев оснований для признания их недействующими с иной даты, а также не усмотрев оснований для прекращения производства по административному делу, несмотря на утрату решением N 376 силы, поскольку в период действия оно применялось к административному истцу, что соответствует разъяснениям пункта 25 Постановления N 50.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи, с чем являются несостоятельными. Все значимые для дела обстоятельства и представленные в дело доказательства судом проверены и надлежаще оценены. Суд апелляционной инстанции с данной оценкой согласен.

Таким образом, решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, и оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 16 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Тынды - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 08 июня 2022 года