Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2022 г. по делу N 66а-878/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В, при секретаре Кадочниковой А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N 3а-21/2022) по административному исковому заявлению Железнякова И.А. об оспаривании решения Тындинской городской Думы от 09 сентября 2021 года N 398-Р-ТГД-VII "Об утверждении Инструкции по делопроизводству Тындинской городской Думы" и Приложение 1 к решению Тындинской городской Думы от 09 сентября 2021 года N 398-Р-ТГД-VII "Об утверждении Инструкции по делопроизводству Тындинской городской Думы" со всеми приложениями к нему, по апелляционной жалобе Тындинской городской Думы на решение Амурского областного суда от 09 февраля 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, пояснения административного истца Железнякова И.А, его представителя Железняковой В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А,

УСТАНОВИЛА:

решением Тындинской городской Думы от 09 сентября 2021 года N 398-Р-ТГД-VII утверждена Инструкция по делопроизводству Тындинской городской Думы" (далее - решение N 398-Р-ТГД-VII, Инструкция).

Железняков И.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения N 398-Р-ТГД-VII. Исковые требования мотивированы тем, что согласно пункту 2 части 2 статьи 49 Устава города Тынды нормативно-правовой акт, принятый Тындинской городской Думой, подписывает и обнародует в порядке, установленном Уставом города Тынды мэр города. Оспариваемый нормативно-правовой акт в установленном порядке мэром города Тында подписан и не обнародован не был, что противоречит нормативным-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Амурского областного суда от 09 февраля 2022 года административное исковое заявление Железнякова И.А. удовлетворено. Признано недействующим с момента принятия решения N 398-Р-ТГД-VII и приложение N 1 со всеми приложениями к нему.

На указанное решение председателем Тындинской городской Думой подана апелляционная жалоба, в которой просит решение Амурского областного суда отменить и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных требований. Выражает несогласие с выводами суда о том, что оспариваемый акт обладает всеми признаками нормативного правового акта, от которых зависит возможность реализации определенных права и свобод неопределенного круга лиц. Считает, что Амурским областным судом не проведен анализ содержания оспариваемого акта, не обоснованы, какие конкретно нормы свидетельствуют об обладании признаками нормативности. Указывает, что оспариваемая Инструкция по делопроизводству не содержит норм, обязательных для неограниченного круга лиц на территории круга лиц на территории города Тында и не направлена на урегулирование определенного вида общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Считает, что действие Инструкции обязательно только для работников Думы, которые входят в аппарат Тындинской городской Думы.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом Железняковым И.А. и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых просит оставить решение суда в силе, апелляционную жалобу административного ответчика без удовлетворения.

Административный истец Железняков И.А, его представитель Железнякова В.В, участвующие в деле с использованием системы видеоконференц-связи, считают, что решение вынесено законно и обоснованно.

Представители Тындинской городской Думы, заинтересованных лиц Администрации города Тынды, мэра города Тынды в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав пояснения административного истца и его представителя, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены решения не имеется, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что в период с 17 октября 2018 года по 09 сентября 2021 года Железняков И.А. работал в должности руководителя аппарата Тындинской городской Думы. Распоряжением председателя Тындинской городской Думы от 07 декабря 2021 года на основании решения Тындинского районного суда от 06 декабря 2021 года Железняков И.А. был восстановлен в должности с 10 сентября 2021 года.

Учитывая данные обстоятельства, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемая Инструкция регулируют правоотношения с участием административного истца, в связи с чем он имел право на обращение с административным исковым заявлением.

Рассматривая доводы апелляционной жалобы о том, что Инструкция не является нормативным правовым актом, судебная коллегия находит их необоснованными.

Пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов.

Частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1.1 Инструкции, она устанавливает общие требования к документационному обеспечению управления, документированию управленческой деятельности и организации работы с документами Тындинской городской Думы.

Разделом 5 Инструкции регламентирована организация документооборота, в том числе прием, первоначальная обработка и распределение поступающей корреспонденции (5.3), изъятие (выемка) документов (5.9), организация оперативного хранения документов (5.13).

Инструкция по делопроизводству в Тындинской городской Думе, как правильно указал суд первой инстанции, обладает всеми существенными признаками нормативного правового акта, от применения ее норм зависит возможность реализации прав и свобод неопределенного круга лиц.

Доводы апелляционной жалобы данные выводы областного суда не опровергают и основаны на неправильном толковании норм права.

Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Установив, что при принятии оспариваемой Инструкции административным ответчиком были нарушены положения части 13 статьи 35 и части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ, а также соответствующие нормы Устава города Тынды, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении административного искового заявления, оснований не согласиться с которым у судебной коллегии не имеется, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Так, в силу пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Порядок подписания и обнародования нормативного правового акта, принятого представительным органом муниципального образования установлен частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой такой нормативный правовой акт направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения установлены частью 6 статьи 98 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года.

Такое регулирование направлено на обеспечение баланса полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, не ограничивает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. При этом окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после подписания и обнародования его главой муниципального образования, который до его подписания главой муниципального образования не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

Областным судом установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемый нормативный правовой акт подписан не мэром города Тынды, а председателем Тындинской городской Думы, что противоречит вышеприведенным положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Пунктом 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Согласно положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям, изложенным в пунктах 34 и 40 Постановления N 50 несоблюдение порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемых актов недействующими.

С учетом установленных по делу обстоятельств, нарушения приведенных норм федерального законодательства в части подписания оспариваемого нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции правомерно признал его недействующим со дня принятия, обоснованно не усмотрев оснований для признания недействующим с иной даты.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи, с чем являются несостоятельными. Все значимые для дела обстоятельства и представленные в дело доказательства судом проверены и надлежаще оценены. Суд апелляционной инстанции с данной оценкой согласен.

Таким образом, решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права, и оснований для его отмены не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 09 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 14 июня 2022 года.