Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01 июня 2022 г. по делу N 8а-7661/2022[88а-9329/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Рябинина К.В, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 года (N 3а-280/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года (N 66а-1272/2021) по административному исковому заявлению Савина М.Е, Хатнюка И.В. и Толкачева В.Б. о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г, возражения против кассационной жалобы представителя Савина М.Е, Хатнюка И.В. и Толкачева В.Б. Гулевского Ю.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

24 декабря 2020 года Правительством Ленинградской области издано постановление N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Постановление N 853, Генеральный план), которое 26 декабря 2020 года официально опубликовано на официальном интернет-портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (скверы, бульвары, парки) (Р2).

Савин М.Е, Хатнюк И.В. и Толкачев В.Б, будучи сособственниками указанного земельного участка, относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, и имеющего вид разрешенного использования - для жилищного строительства, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании Постановления не действующим в части отнесения земельного участка к названной функциональной зоне, ссылаясь на его противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации, а также на то, что оспариваемое правовое регулирование носит произвольный характер.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что до принятия Постановления земельный участок был отнесен к функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами от 4 до 9 этажей (ЖЗ), в связи с чем оспариваемый акт нарушает их права собственников, поскольку не допускает использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, то есть для жилищного строительства.

Решением Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года, административные исковые требования удовлетворены, оспариваемые положения Постановления N 853 признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе на решение Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 30 марта 2022 года, Правительство Ленинградской области ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с выводами, не соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемое правовое регулирование принято в пределах полномочий Правительства Ленинградской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и порядку утверждения, а также официального опубликования и введению его в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), предусматривает необходимость соблюдения принципов правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства и обоснованности принимаемых решений в области территориального планирования.

Генеральный план поселения или городского округа относится к документам территориального планирования поселения или городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (пункт 5 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункты 2 и 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

К генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6).

В материалах по обоснованию Генерального плана в разделе 4 "Оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие территорий" указано, что в процессе работы над генеральным планом была проведена оценка территории, в результате чего были выявлены участки, благоприятные для размещения объектов, которые и определили характер функционального зонирования. Планируемые изменения вносятся в том числе в части изменения функционального зонирования в целях оптимального и рационального использования территории (пункт 4.1).

В пункте 4.1.1 упомянутого раздела приведено обоснование планируемых изменений.

В подпункте 45 этого же пункта указано, что Правительством Ленинградской области ведется работа по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Ленинградской области, пострадавших в результате неисполнения застройщиками обязательств по передаче жилых помещений. Для того, чтобы обеспечить пострадавших участников долевого строительства многоквартирных домов квартирами, необходимо выполнить требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и в том числе по обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры, зелеными насаждениями общего пользования. На территории муниципального образования "Город Всеволожск" имеются объекты незавершенного жилищного строительства, возведение которых осуществляется с привлечением денежных средств граждан. Строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, а также размещение зеленых насаждений общего пользования возможно на прилегающих к указанному объекту строительства участках, в том числе и земельном участке с кадастровым номером N.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что Постановление N 853, противоречит принципам разумной стабильности правового регулирования, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права административных истцов.

Проверяя решение суда в апелляционном порядке, судебная коллегия не согласилась с выводами суда о том, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (скверы, бульвары, парки) (Р2) носит произвольный характер, а также о том, что Генеральным планом к территориям зеленых насаждений общего пользования не могут быть отнесены земельные участки, находящиеся в частной собственности, поскольку подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

При этом судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда по следующим основаниям.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года, N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

Как следует из таблицы 4.1.1.1 "Перечень предлагаемых изменений" названного раздела 4 материалов по обоснованию Генерального плана, при разработке проекта Генерального плана предлагались следующие изменения в части функционального зонирования территории земельного участка с кадастровым номером N: отнесение к функциональной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный) (Ж2) (пункты 8, 11): отнесение к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (пункт 45).

В пункте 4.1.1 "Обоснование планируемых изменений" помимо обоснования, приведенного в воспроизведенном тексте подпункта 45, в подпункте 8 указано, что в связи с протестами жителей против застройки квартала многоэтажными домами, а также в связи с изменением вектора развития территории поселения, целесообразно внести изменение в функциональное зонирование, в том числе и земельного участка с кадастровым номером N, и отнести его к функциональной зоне Ж2.

Таким образом, в отношении земельного участка с кадастровым номером N Генеральным планом (в текстовой части) установлено два варианта функционального зонирования - отнесение к функциональной зоне Ж2 и к функциональной зоне Р2.

На карте функционального зонирования, то есть в картографической части Генерального плана, земельный участок с кадастровым номером N отображен как относящийся к функциональной зоне Р2.

Установив указанные обстоятельства, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что сопоставление текстовой и картографической частей Генерального плана свидетельствует о том, что правовое регулирование в отношении земельного участка с кадастровым номером N не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределенный характер в той части, в которой они определяют функциональное зонирование земельного участка. Нарушение требований ясности и недвусмысленности правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений, правильность выводов судов они не опровергают, о незаконности судебных постановлений не свидетельствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить решение Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года без изменения, кассационную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 15 июня 2022 года.