Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июня 2022 г. по делу N 8а-10528/2022[88а-12773/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 21 апреля 2022 года кассационную жалобу Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу (далее также - Приволжскнедра) на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 3 февраля 2022 года по гражданскому делу N 2-2768/2021 по административному исковому заявлению Файзуллина Рафиса Мажитовича, Файзуллина Рината Мажитовича, Абдрахмановой Зифы Зигангировны к Департаменту по недропользованию по Приволжскому федеральному округу о досрочном прекращении действия лицензии N на разработку горы Куштау для акционерного общества (далее - АО) "Сырьевая компания", признании лицензии недействительной.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства дела, содержание судебных актов, принятых по делу и доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу по доверенности Исмагилова И.Х, представителя заинтересованного лица АО "Сырьевая компания" по доверенности Головиной А.М. в поддержку кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Абдрахманова З.З, Файзуллин Рафис М, Файзуллин Ринат М. (далее также - истцы, административные истцы) обратились в суд с вышеозначенным исковым заявлением к Департаменту по недропользованию по Приволжскому федеральному округу (далее также - уполномоченный орган, административный ответчик).

В обоснование иска указано, что истцы являются жителями с. Бельское и пос. Шиханы Стерлитамакского района Республики Башкортостан, проживающими в непосредственной близости с горой Куштау. При выдаче уполномоченным органом АО "Сырьевая компания" лицензии N на разработку горы Куштау существенным образом нарушены имущественные права истцов, возникла угроза их жизням и проживающих совместно с ними членов семей, поскольку лицензионная зона деятельности непосредственно граничит с их жилыми домами, дворовыми и хозяйственными постройками, территорией их личных подсобных хозяйств.

На основании постановления Правительства Республики Башкортостан от 2 сентября 2020 года N 529 "О создании особо охраняемой природной территории республиканского значения в муниципальных районах Ишимбайский и Стерлитамакский районы Республики Башкортостан" гора Куштау объявлена особо охраняемой природной территорией (ООПТ) республиканского значения, ей придан статус памятника природы и гора исключена из потенциальных источников сырья для АО "Башкирская содовая компания".

В связи с изложенным работы по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых в границах горы Куштау прекращены, что существенно изменило условия лицензирования, поскольку означенным постановлением на территории памятника природы запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятника природы, в том числе геологическое изучение недр, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведка и добыча полезных ископаемых, проведение буровых, взрывных и горных работ, строительство линейных объектов, прокладка дорог, трубопроводов, установка антенн, вышек, подъемников, любые рубки лесных насаждений.

Истцы полагают, что дальнейшее действие лицензии N должно быть досрочно прекращено судом.

Решением Стерлитамакского городского суда Республики Башкортостан от 29 сентября 2021 года, исковые требования Абдрахмановой З.З, Файзуллина Рафиса М, Файзуллина Рината М. оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 3 февраля 2022 года решение Стерлитамакского городского суда Республики Башкортостан от 29сентября 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым исковые требования Абдрахмановой З.З, Файзуллина Рафиса М, Файзуллина Рината М. удовлетворены частично, признана недействительной лицензия на пользование недрами N (дата государственной регистрации 8августа 2019 года, срок окончания действия 10 августа 2039 года), выданная Департаментом по недропользованию по Приволжскому федеральному округу АО "Сырьевая компания". В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 21 апреля 2022 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Приволжскнедра, выражая несогласие с апелляционным определением, просит об его отмене ввиду нарушения судом апелляционной инстанции норм процессуального права, неправильного применения норм материального права с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Податель жалобы считает ошибочными выводы суда апелляционной инстанции, вышедшего за пределы заявленных истцами требований, поскольку истцами в иске ставился вопрос о досрочном прекращении действия лицензии, тогда как суд в апелляционном определении в отсутствие к тому правовых оснований признал лицензию недействительной.

По мнению автора жалобы, законом не предусмотрено обжалование лицензии на пользование недрами, поскольку таковая не является актом государственного органа, при этом истцами не оспаривался приказ уполномоченного органа об оформлении лицензии.

Кроме того, в качестве довода жалобы указано на невозможность исполнения обжалуемого апелляционного определения.

Определением судьи суда кассационной инстанции осуществлен переход к рассмотрению кассационной жалобы по правилам административного судопроизводства.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом.

АО "Сырьевая компания" представлен суду кассационной инстанции отзыв в поддержку доводов кассационной жалобы.

Изучив материалы административного дела, выслушав явившихся участников, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции по настоящему делу не допущено.

В соответствии со статьями 42 и 58 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В статье 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и статье 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено право каждого гражданина на благоприятную среду обитания и окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Согласно статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности.

В силу статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на её защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Граждане имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

В соответствии со статьёй 6 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" недра предоставляются в пользование для:

1)регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съёмку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, размещения в пластах горных пород вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей;

3.1) разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудно извлекаемых полезных ископаемых;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов (пунктов захоронения), отходов производства и потребления I - V классов опасности (объектов захоронения отходов);

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых.

Недра также могут предоставляться в пользование одновременно для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудно извлекаемых полезных ископаемых и для разведки и добычи таких полезных ископаемых. Правительством Российской Федерации устанавливаются виды трудно извлекаемых полезных ископаемых, в отношении которых право пользования участком недр может предоставляться для разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудно извлекаемых полезных ископаемых.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено органами, указанными в части первой статьи 21 настоящего Закона, в случаях:

1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами;

2) нарушения пользователем недр условий лицензии на пользование недрами, однократное несоблюдение которых в соответствии с такой лицензией является основанием для досрочного прекращения права пользования недрами;

3) систематического (два и более раза в течение четырех лет) нарушения условий пользования участком недр по лицензии на пользование недрами;

4) если пользователь недр в течение установленного лицензией на пользование недрами срока не приступил к осуществлению пользования недрами;

5) ликвидации пользователя недр;

6) нарушения пользователем недр требований по рациональному использованию и охране недр, установленных частью первой статьи 23 настоящего Закона;

7) непредставления и (или) нарушения порядка представления пользователем недр геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 настоящего Закона в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении участка недр местного значения);

8) подачи пользователем недр заявления о досрочном прекращении права пользования недрами;

9) возникновения обстоятельств, предусмотренных законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве;

10) принятия Правительством Российской Федерации решения в соответствии с частью пятой статьи 2.1 настоящего Закона.

При несогласии пользователя недр с решением о досрочном прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке. В случае признания решения о досрочном прекращении права пользования недрами незаконным в порядке, предусмотренном законодательством, право пользования недрами подлежит восстановлению (статья 20 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах").

В соответствии со статьёй 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" памятники природы - это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Согласно статье 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2).

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы федерального или регионального значения осуществляется соответственно постановлением Правительства Российской Федерации или решением органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (часть 3).

В силу пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 2сентября 2020 года N 529 горе Куштау присвоен статус памятника природы, образована специальная охранная зона памятника природы горы Куштау.

Согласно пункту 1.2.3 означенного постановления Правительства Республики Башкортостан на территории памятника запрещается всякая деятельность, в том числе разведка и добыча полезных ископаемых. В пункте 3.1.2 указано, что на территории охранной зоны памятника запрещается разведка и добыча полезных ископаемых, проведение буровых, взрывных и горных работ.

Таким образом, наделение горы Куштау статусом особо охраняемой природной территорией устанавливает запрет на разведку и добычу полезных ископаемых.

Из материалов административного дела следует, что лицензия на пользование недрами N (дата государственной регистрации 8августа 2019 года, срок окончания действия 10 августа 2039 года) выдана АО "Сырьевая компания" Департаментом по недропользованию по Приволжскому федеральному округу, согласно лицензии, целевым назначением и видами работ является разведка и добыча полезных ископаемых.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 26 января 2021 года N N, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2021 года и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 21 сентября 2021 года, удовлетворены исковые требования Автономной некоммерческой организации по защите и охране природы, памятников истории и культуры "Наследие", на АО "Сырьевая компания" возложена обязанность прекратить деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых на территории шихана Куштау, осуществляемой на основании лицензии на право пользования недрами N. Арбитражным судом установлено нарушение прав граждан Российской Федерации на благоприятную среду обитания и окружающую среду ввиду наличия опасности причинения вреда окружающей среде в будущем в результате деятельности АО "Сырьевая компания" по разведке и добыче полезных ископаемых на основании лицензии и неустранимость данной опасности исходя из статуса памятника природы гора Куштау.

Согласно заключению кадастрового инженера общества с ограниченной ответственностью "Топограф" от 17 сентября 2020 года N 2009- 21 расстояние от границы земельного участка Абдрахмановой З.З. с кадастровым номером N до границы участка недр, право пользования которыми представлено акционерному обществу "Сырьевая Компания" по лицензии, составляет 152, 5 м.

Санитарно-защитная зона, предусмотренная в пункте 7.1.3 для добычи нерудных ископаемых по СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", составляет 500 м.

Обращение истца Абдрахмановой З.З. от 25 августа 2021 года явилось основанием для вынесения Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 28 сентября 2021 года N 02-0006/289-ПО в отношении АО"Сырьевая компания". Согласно тексту указанного предостережения АО"Сырьевая компания" предложено получить санитарно- эпидемиологическое заключение о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам по проекту санитарно-защитных зона объект "Карьер по добыче полезных ископаемых с применением взрывчатых веществ на территории Стерлитамакского района Республики Башкортостан АО "Сырьевая компания".

Суд первой инстанции, рассматривая дело и принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, исходил из добросовестности и законности действий уполномоченного органа при выдаче лицензии и отсутствия правовых оснований для досрочного прекращения действия лицензии N на разработку горы Куштау.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с означенными выводами, указал на то, что предоставление лицензией права пользования недрами с 2 сентября 2020 года не соответствует положениям Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; с 28 апреля 2021 года не соответствует вступившему в законную силу решению арбитражного суда, нарушает право истцов по месту их проживания в непосредственной близости с горой Куштау на благоприятную среду обитания и окружающую среду в будущем.

Изложенное позволило суду апелляционной инстанции обоснованно признать ошибочными выводы суда первой инстанции, а оспариваемую лицензию - недействительной.

При этом суд апелляционной инстанции верно указал, что не имеет определяющего значения для дела то обстоятельство, что АО "Сырьевая компания" с 2 сентября 2020 года фактически прекратило любую деятельность по разработке и добыче полезных ископаемых, предполагаемую спорной лицензией.

Оснований не согласиться с данными выводами суда апелляционной инстанции судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает, поскольку они мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу, и не вызывают у судебной коллегии сомнений в их законности и обоснованности.

Судом апелляционной инстанции вопреки утверждениям подателя жалобы правильно осуществлена оценка доказательств по делу в их совокупности, сделан верный вывод о том, что продолжение действия лицензии не соответствует требованиям закона, придавшего горе Куштау статус памятника природы с образованием специальной охранной зоны и запрещающего на её территории разведку и добычу полезных ископаемых, влечет нарушение прав истцов по месту их проживания в непосредственной близости с горой Куштау на благоприятную среду обитания и окружающую среду в будущем.

Не нашли своего подтверждения указания подателя жалобы на допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм процессуального права, влекущие отмену постановленного им по делу судебного акта.

Довод кассационной жалобы о том, что суд апелляционной инстанции вышел за пределы заявленных истцами требований отклоняется судебной коллегией в силу следующего. Часть 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" предусматривает, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении участков недр местного значения - органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При несогласии пользователя недр с решением о досрочном прекращении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке (часть 2).

Из системного толкования приведенных законоположений следует, что решение о досрочном прекращении права пользования недрами (как заявлены требования истцами в исковом заявлении) принимается уполномоченным на то административным или государственным органом, тогда как в компетенцию суда входит рассмотрение исков пользователей недр и иных заинтересованных лиц (в том числе граждан) об оспаривании соответствующих решений вышеназванных органов.

Суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11 и 118 Конституции Российской Федерации).

Кроме того, решением арбитражного суда от 26 января 2021 года уже возложена на АО "Сырьевая компания" обязанность прекратить деятельность по разведке и добыче полезных ископаемых на территории шихана Куштау, осуществляемой на основании лицензии на право пользования недрами N Данное обстоятельство свидетельствует о фактическом досрочном прекращении арбитражным судом деятельности пользователя недр в соответствии с лицензией, тогда как юридически данная лицензия недействительной не признана.

Таким образом, вопреки утверждениям подателя жалобы, принимая судебное решение о недействительности лицензии, суд апелляционной инстанции действовал в соответствии с требованиями законодательства в его правильном системном толковании и в рамках предоставленных полномочий, не допустил подмену собой уполномоченного органа при реализации им своих полномочий.

Мнение автора жалобы о том, что законом не предусмотрено обжалование лицензии на пользование недрами, поскольку таковая не является актом государственного органа, основано на неверном толковании норм материального права.

Судом кассационной инстанции по делу не усматривается обстоятельств, указывающих на невозможность исполнения обжалуемого апелляционного определения.

Ссылок на какие-либо иные обстоятельства, которые остались за пределами внимания суда апелляционной инстанции, в кассационной жалобе не содержится.

Доводы кассационной жалобы не опровергают выводов суда апелляционной инстанции, сводятся к несогласию с ними, направлены на иную оценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правильно определилюридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебных заседаниях доказательствам, а вынесенный им судебный акт соответствуют нормам материального и процессуального права, в связи с чем основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 3 февраля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу - безудовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 15 июня 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: